我国地方政府行政权力制约的缺陷及其根源探析

杨勇

【摘 要】当前我国地方政府行政权力制约机制存在着行政权力制约主体权威性不够高、制约对象不够明确、制约规则不够完善、制约程序不够规范、社会监督渠道不顺畅及地方主义的干扰因素多等问题。究其原因，主要是由于目前地方政府行政文化理念滞后、权力制约的配套制度缺失和权力运行的行政环境成长缓慢等。文章通过系统梳理我国目前地方政府行政权力制约机制存在的问题，对其原因进行分析，以期为后续研究提供参考。

【关键词】行政权力；制约与监督；机制

【中图分类号】D630.9 【文献标识码】A 【文章编号】1674-0688（2018）03-0056-03

1 我国现行地方政府行政权力制约的缺陷与困境

1.1 制约主体权威性低

（1）外部制约主体地位不高。一是人大的监督作用不强。一方面，从组织结构上来看，人大组成人员总体上年事偏高，精力不足，被视为退居二线的老人，使得人大的权力不能充分发挥。另一方面，这些人大部分都是从同级党委和政府部门调动过来的，往往与党委、政府机构的关系盘根错节，致使人大的制约和监督权不能有效行使。此外，人大的立法权、监督权等实际权力与宪法赋予人大的应有权力不对等，从而使其不能实现对政府行政权力的核心制约和监督。二是司法的独立性地位不高。首先，司法机关首长的行政级别比同级政府首长的行政级别低，在行政级别上并不对等。其次，司法机关的人事权和财权过多地受到地方同级政府的制约，造成司法“不敢”独立，使司法权受到一些限制，失去了其独立的地位。

（2）内部制约主体缺乏独立性。目前，内部制约主体地位依然不是很高，监察部门因人事权和财权未完全实现独立，造成了人事和财政受政府部门制约的现象，很难实现对政府的制约。

（3）内外制约各主体尚未形成制约合力。各主体之间尚未形成互通互联机制，沟通联系较少，各自为战，没有形成合力，造成了各主体职责不明确、权力不清晰的局面，且监督职能相互交叉重叠，权力制约机制未发挥出其应有的整体效能。

1.2 制约对象不够明确

从制约的对象上看，制约的对象一般是地方政府的工作人员，而不是地方政府这个整体。政府决策环节的制约不够，导致各部门决策失误的情况时常发生，也就出现由于乱决策而导致的各類政绩工程和形象工程。从制约的内容方面来看，其关注的焦点主要是对涉及违法违纪行为的工作人员的监督上，而忽视对其他方面的监督。从制约的过程方面来看，存在“五多五少”现象：关注违法违纪比较多，关注决策或者工作失误比较少；关注的“事”比较多，关注的“人”比较少；关注事后比较多，关注日常工作比较少；关注具体方面比较多，关注宏观全局比较少；关注行使任免权的比较多，关注行使弹劾权的比较少。

1.3 制约规则不够完善

首先，法律法规不完备。目前，国家已经出台了许多针对权力制约监督的法律法规，但还不完备，尚为空洞，亟须规范政府机关工作人员行为的准则或者是规范各种形式的监督尤其是社会团体监督和新闻媒体监督的法律规范还没有出台，从而造成了公民和媒体在监督政府权力机构方面无法可依。其次，各种监督的法律法规和相关制度不规范，而且措辞笼统、具体条款不清晰，一些措施没有具体操作标准，从而导致地方政府权力制约效果不明显。

1.4 制约程序不够规范

权力在阳光下运行，是强化监督和制约的前提和基础。由于制约监督程序尚未完全公开公正和透明，一些政府部门出现了内部行政，甚至是达到了暗箱操作的地步。这就导致了制约主体无法了解实际情况，致使事前或者事中实行制约无法实现，仅仅只能在行为达到无法掩盖的地步，等腐败行为暴露出来，被公众举报以后，监督机构才发现线索从而介入调查。

1.5 社会监督渠道不顺畅

信访是社会监督的主要形式之一，它是人民群众通过来信来访的方式反映问题、提出批评建议的渠道。现实情况下，由于信访部门没有较高的权威和具体的处理权力，一些信访干部的责任意识和综合素质也不强，处理人民群众反映的问题不力，更为严重的是对这些问题直接不予回复和处理。信访机构的设置在功能上变成了信件“收发室”或者是简单意义上的群众“接待室”，甚至有些政府部门领导把它作为敷衍老百姓的手段。

舆论媒体对政府权力的制约是人民群众管理国家、管理整个社会的一种重要形式。但是目前我国主流媒体力量还是很薄弱，媒体的监督作用没有得到充分的发挥，而且社会主流媒体的人事权、财权受制于政府，从而导致一些大众传播媒体出现只报喜事和虚事而不报忧事和实事的现象。

社会团体是公民行使对国家权力制约的最常见、最有效的形式。它有自身特定的渠道或组织形式来对政府行政权力实施监督制约。但在现行体制下，“工、青、妇”等常见的社会团体组织几乎成为政府的组成部分，大大降低了其代表性和独立性，难以对政府权力形成有效的制约和监督。

1.6 地方主义的干扰因素多

在制约和监督地方政府权力过程中，如果地方政府的政策与国家法律法规产生冲突时，一些地方政府领导为了本地以及自己利益，会通过地方保护的形式，以各种各样的手段来插手监督工作，更为严重的是有些领导置党纪国法于不顾，帮助违法行为开脱责任，逃避惩戒。制约机制主体常常受到政治、经济、人情等因素的影响和干扰，因此往往不得不考虑“背景”和照顾“情绪”，从而使制约机构有时不得不屈从于其他外部压力，制约监督工作难以依法有效开展。

2 我国现行地方政府行政权力制约困境的根源

2.1 行政文化理念滞后

2.1.1 公共行政文化理念落后

（1）“官本位”文化的影响。由于受到传统“官本位”文化和“官贵民贱”思想的影响，人们的权力崇拜意识根深蒂固，一时难以转变。盲目追求崇尚权力地位，使很大一部分领导没有责任心以及服务人民的观念，导致无法对政府部门形成系统化和制度化的有效制约。

（2）道德自律意识和观念薄弱。道德自律就是随着人们对社会活动参与程度的不断提高，逐渐认识并且认同了一些社会道德风俗习惯后，进一步内化形成自己的观念及道德信念，进而以自身所养成的坚毅的道德意志来约束自身道德行为，将知情意行统一起来进而防御诱惑的行为。当前，少数道德自律意识弱化的行政机关的工作人员，抵制不了各种恶意不良因素，最终走向违法违纪犯罪的深渊，遗憾终生。

（3）民主法治观念缺乏。在我国，人民主权理论的核心就是一切权力属于人民。基于这样的理念，行政人员代表政府行使公共权力，就要做到对人民负责、为人民谋利益并接受人民的监督。可是，从实际情况来看，这种观念还没有真正建立起来。政府机关及工作人员高高在上，特权思想蔓延，对权力属于人民的认识不到位，以至于严重影响了政府形象、公信力和民主法治建设。

2.1.2 行政人员综合素质不高

（1）行政人员责任意识缺乏。少数行政人员行政责任意识缺乏，只对上负责，不对下负责，忙于追求权力，很少有实质性的行动和追究惩罚措施。

（2）行政人员权力意识定位错误。不少行政人员认为权力是自己谋取利益的工具，而不会运用手中的权力为国家谋复兴、为人民谋幸福、全心全意为人民服务，他們或滥用职权，或无所作为，严重影响了人民群众对政府满意度。

（3）行政人员整体素质有待提高。一部分行政人员综合素质不高，政策水平和执政能力不强，执法过程中权力行使混乱，有法不依，执法不严，甚至是知法犯法，不以国家和人民的根本利益为重，从而导致人民群众的利益受到损害，引发了种种行政伦理失范现象，使得政府公信力受到公众的质疑。从这点来看，亟须提高行政机关工作人员的素质。

2.2 权力制约的配套制度缺失

2.2.1 权力运行的责任机制不完善

（1）权力配置过于集中。由于过分集中行使政府权力，往往会出现权力滥用现象，尤其是各级“一把手”的权力非常集中，权力结构不失衡。在政府的各项决策中，权力集中于一个人或某些人的手中，使各项重要决策都无法有效实施民主决议，从而会造成职权的滥用及腐败的滋生。

（2）权力与责任脱钩。在政府机关中往往存在这样一种现象，即手握重权但担责甚少，这种情况下就会出现某些官员仅仅考虑到权力的行使，对于担责关注甚少。这就造成许多人权力很大但是不用承担责任，或者很少承担责任，那么滥用职权滋生腐败的现象也就很容易产生。

（3）权力与责任不清。一是党政之间责权不清。现行体制下，党政之间机构冗余，工作重叠繁复，没有合理分工，从而导致争权推责的现象经常发生。二是同级政府部门之间责权不清。目前情况不仅党政分工冗余繁杂，同级政府机构也存在同样的弊端，它们之间也会出现推责争权情况。三是上下级政府部门之间权责不清。上下级部门之间责权关系尚未明确，因而导致行使权力过程中责权及利益等分配不合理，致使权力制约的成效不明显。

2.2.2 权力运行的程序机制不规范

对地方政府行政权力最有效的内在制约机制就是程序机制。长期以来，我国形成重实体、轻程序的观念，这就造成权力制约程序不够合理，没有标准规范作为依据，进而常常导致该制度在执行过程中的随意性。

2.2.3 权力运行的法律制度保障体系不够完善

一是法律监督体制不健全。依法依规办事和依法行使权力的观念和行为还未达到要求。二是依法治国方略没有得到根本贯彻。很多领导和群众依然持有人比法大、权力重于法律的传统观念，并且在特权思想下很多践踏法律的违法违纪行为也未得到有效惩罚，造成了人民法治观念的缺乏，从而不能很好地实施依法治国，法治社会的建设任重道远。

3 权力运行的行政环境成长缓慢

3.1 政务公开制度建设不配套

首先，政务公开没有统一的标准，导致政务公开进展不平衡、不规范的现象突出。全国政务公开进展情况不一，在领导机制上由谁具体负责也没有统一的标准。其次，政务公开相关配套制度不完善，工作形式化、表面化现象较为严重，公开内容不真实，公布的内容表里不一，公开的数据缺乏可靠性，公布的事项缺乏可信度，公布的项目缺乏整体全面性。最后，政务公开的程序不规范，导致随意性强，政府只做一些表面化的政务公开工作，没有真正发挥制约监督权力的作用。

3.2 公民参与热情匮乏缺动力

在我国现有的行政制度体系中，公民参与的制度设计尚不健全，公民参与政府权力制约的路径还不完善。同时，行政主体的行为往往不是具体化的，因此造成了行政诉讼无法实现群众对政府机关部门的制约。此外，信访是当前我国公民参与政府权力制约中最常见的一种方式，但它是一种被动参与，公民只有受到政府或者其工作人员的不良恶意迫害的情况下，才会逼不得已上访，这种方式通常由于上访的异化造成社会动荡，同时也很难成为制约权力的高效途径。从现实来看，目前的社会监督渠道和制度安排还无法完全实现公民参与监督的现实需要，因此公民参与政治的热情比较低。

参 考 文 献

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[责任编辑：邓进利]