我国建设项目环境影响评价制度运行机制研究

资三清

【摘 要】2016年，我国对《中华人民共和国环境影响评价法》进行了第一次修订，并对建设项目环境影响评价制度的相关内容做出了相应的修改，在深化制度改革的同时，仍然存在“重程序、轻监管”“重审批、轻监管”等问题。随着生态环境问题日趋严重，我国建设项目环境影响评价制度亟待完善。文章从湖南省X医院项目环境影响评价运行情况入手，综合全国建设项目环境影响评价制度存在的问题，提出相应的几点可行性建议。

【关键词】建设项目；环境影响评价；法律制度

【中图分类号】X820.3 【文献标识码】A 【文章编号】1674-0688（2018）03-0087-02

1 建设项目环境影响评价制度概述

1972年，联合国环境大会后，我国开始大力宣传和推广环境影响评价，同时进行相关法规和制度的研究。1989年颁布实施的《中华人民共和国环境保护法》中明确规定，建设项目环境影响报告书需体现环境影响评价的要求，使建设项目环境影响评价立法的规格得到了进一步的提升，并且在立法上更加规范、完整。自2015年修改环保法以来，我国通过对《中华人民共和国环境和影响评价法》《建设项目环境保护管理条例》的修改，实现了与环境保护法的对接，同时剔除了其中不合理的规定，但是我国建设项目环境影响评价制度在具体实施中仍然存在些许问题。通过实地调研湖南某医院项目环境影响评价运行情况发现，该项制度在现实运用中仍然不够完善。

2 X医院项目基本情况及环境影响评价制度运行状况

X医院项目为了平衡医疗资源分布，解决民众寻医难、看病难的问题，由相关政府部门共同决定筹备建设。根据最新的《环境与资源保护法》《中华人民共和国环境影响评价法》及《建设项目环境保护管理条例》等相关法律法规，通过对项目现场进行踏勘、调查，委托相关机构编制了建设项目环境影响评价报告书。

通过现场踏勘、调查，对于拟建项目周围的自然环境、社会环境、经济状况及生态环境现状有大致把握，同时评价内容主要包括空气、噪声、地表水及固体废物等。通过对X医院建设项目环境、污染源的调查评估，分析项目建成后对周围环境的影响程度。以环境影响分析和工程分析为评价重点，其建设项目环境影响评价报告书总体上对该项目做出了完整的评价分析。

该项目选址合理，严格遵守国家相关法律规定，实现了先评后建。X医院项目编制了环境影响评价报告书，可见其对环境可能造成重度影响，其地理位置相对繁华，对周边的经济、社会及生态环境都可能产生不同程度的影响。因此，纵观该建设项目环境影响评价报告书不难发现，我国的建设项目环境影响评价在现实运行中仍然存在相关问题。？譹？訛该项目规模较大，建设周期长，属于在建工程，因此即使编制了环境影响评价报告书，仍然需全面考虑相关问题，对于建设过程产生的扬尘、固体废弃物、污水、噪声等影响环境的因素，必须做到有效预防。？譺？訛该环境影响对于环境生态影响报告内容较少，不能有效、直观地反映其对项目周边产生的生态影响。？譻？訛可替代方案缺失，虽然规定了相关的预警方案，但是并没有一个完整的替代方案，当然这也是目前我国建设项目普遍缺失的内容。？譼？訛公众参与力度较小，公众参与环境影响评价主要通过问卷及公示的方法完成了公众参与，但是公众参与的程度仍然不够深，仍然属于表面参与的情况。

我国建设项目环境影响评价相关的法律制度经过三十余载的发展，目前已经形成相对完善的法律规范体系，但是还存在以下几个方面的问题。

2.1 执法主体单一

我国环境影响评价主体主要是行政机关。中国的环境影响评价执法机关仅限于各个环保部门。环保部门主要通过审查环境影响评价报告书的方式，一般采取行政处罚或者行政处分的方式去解决问题。广大的公众及其他环保部门等没有成为环境影响评价的执行主体。这样的执行方式可能利于管理，但是却忽略了公众的智慧，并且执行者往往站在有利于自身的角度考虑问题，从而并不能全面考虑问题。

2.2 责任分配不合理

《中华人民共和国环境影响评价法》第四章专门编写了相关责任问题。但是，在责任分配方面尚存缺陷。对于法律责任，一般都规定违反《中华人民共和国环境影响评价法》应当采取的处罚方式是行政处分。然而，规划审批机关、编制机关和其他直接责任人员则由上级机关或者监察机关予以行政处分。这些规定不甚合理。首先，上级机关及监察机关给予行政处分的权力来源存在问题。其次，对于建设单位，则是一律是行政处分，甚至加以罚款。相比而言，这种规定对于处于弱势状态的建设单位是十分不利的。

2.3 完善相关法律制度

针对建设项目环境影响评价制度在运行过程中存在的问题，可以从以下几个方面着手完善相关法律制度。

2.3.1 优化环境影响评价立法

（1）确立生态优先原则。生态优先原则是将生态学应用于环保领域的表现，也就是在经济增长与生态环境保护之间确立环境保护优先的法律地位。针对现实生活的经济开发活动中经常走先污染、后治理的现象，在环境影响评价领域，要求立法机关及环境影响评价机构确立生态优先原则。具体而言，就是指环境影响评價机构在开展环境影响评价工作中不应当考虑经济问题。制作环境影响评价报告书的时候，资金项目不能纳入其中。并且，环境影响评价专家在相关工作中也不能考虑经济因素。在生态优先原则的指引下，将环境影响评价制度化、法律化。

（2）充实环境影响评价内容。我国应该在环境影响评价中加入可替代方案。我国法律目前对可替代方案没有相关的规定。这就导致环境影响评价相关主题往往不能提供科学、合理的环境影响评价信息。因此，引入可替代方案是现实而必要的。建议将可替代方案纳入环境影响评价的内容中。并且，替代方案理应成为整个环境影响评价程序不可缺少的一环。替代方案可以有多个，可以从各个角度提出对拟审批实施行动的完善意见。拟定替代方案的主体可以对可替代方案的内容做出具体而又切实可行的规定，最后考虑各个方面选择最优的方案。当拟议行动出现偏差时，采取另外的可实施的替代方案。环境影响评价工作中，不能缺少替代解决方案，以促使相关项目能够达到最优效果，同时也可以防止意外事件带来不必要的困扰。

2.3.2 构建高效合理的执法机制

（1）切实保障公众参与制度。针对执法主体单一的情况，我国有必要让广大公众及其他环保组织等参与环境影响评价的执行。同时，加强公众参与制度的规范化与现实化。《中华人民共和国环境影响评价法》对公众的知情权并没有相关规定，因此有必要对公众参与建设项目环境影响评价的具体程序、方式等做出明确的规定，让公众参与制度规范化、法律化并且现实化。

拓宽公众参与的途径，使公众参与从简单的说明到复杂的咨询会、听证会、论证会等。而公众的信息反馈和汇总将有利于吸收公眾意见，有利于决策的公开透明。对于不同的开发项目根据需要采取不同的途径。并且，公众参与的时机应当越早越好。可以在项目的拟议阶段加入公众意见，全面考虑相关建议。

（2）细化责任主体，建立个案追责机制。《中华人民共和国环境影响评价法》对环境影响评价主体的规定应当细化。尽管我国于2016年通过新的环境影响评价法，但是对环境影响评价主体的规定没有具体划分。这样就导致在建设项目环境影响评价的实践中包括评价方、审批方、建设方可能存在不认积极履行其法定义务或法定职责，使建设项目环境影响评价工作流于形式，最终没有人承担不利责任的状况，给建设项目环境影响评价制度带来极大的负面影响。因此，相关的法律法规应制定实施细则，细化以上三者的具体责任，做到权责分明，防止各主体互相推诿。相关法律法规可以规定由环境影响评价机构与评审专家根据自身的过错承担相应的责任，对于因为他们的不当行为造成严重的环境影响后果的，要求其承担行政责任或者刑事责任。

（3）明晰权力部门的职责。各级政府工作部门应在建设项目环境影响评价具体执法过程中切实认真履行各自职责，加强对环境影响评价报告书或者报告表的实质性审查，对施工单位进行严格监察，确保事中事后跟踪评价；开通相关公开渠道，保证相关建设项目环境影响评价工作全过程公开，让相关部门接受社会大众监督，让权力在阳光下运行；严格执行建设环境影响评价制度，取消现存的未批先建补办程序，防止相关人员打擦边球现象的发生。具体可以将环境影响评价工作通过报纸、广播、电视、网络等媒介公开。

3 结语

建设项目环境影响评价制度是在当今环境与经济冲突日益严重的情况下从环保的角度提出的一项符合我国现实需要的制度。这项制度可以促进经济和环境协调发展，同时能够提高公众的参与积极性，对于构建人与自然和谐相处的局面具有重要意义。

参 考 文 献

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[责任编辑：钟声贤]