地方融资平台转型发展的问题研究

罗顺华 李谷隅

摘 要：本文通过梳理城投公司的业务范围和特点，并从政策要求、国资运营及市场化发展三个角度对城投公司转型的必要性进行了分析，城投公司在转型过程中还存在政策性明显、公益性突出、行政性浓厚、稳定性不足等问题。再从城投公司市场化发展的角度，结合城投公司作为投资机构的本质，建议城投公司通过投资领域多元化、投资模式差异化、投后管理规范化来实现转型发展。

关键词：转型 投资 城投

中图分类号：F832.48 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2018）07（c）-030-02

1 地方融资平台简述

所谓地方融资平台，就是指地方政府发起设立，通过划拨土地、股权、规费、国债等资产，迅速包装出一个资产和现金流均可达融资标准的公司，必要时再辅之以财政补贴作为还款承诺，以实现承接各路资金的目的，进而将资金运用于市政建设、公用事业等肥瘠不一的项目。

地方政府融资平台主要表现形式为地方城市建設投资公司（简称“城投公司”），其名称可以是某城建开发公司、城建资产经营公司等。城投公司的主要业务包括城市基础设施投资建设、土地开发、根据政府授权进行国有资产管理及相关产业投资等。在具体业务运营中，城投公司一般是借助政府信用或政府支持，为城市基础设施融资，但其业务市场化程度较低，不具备盈利能力。城投公司开展的业务主要是体现政府意志，为我国城市建设做出了突出贡献。

1.1 业务范围

我国城投公司的业务主要包括城市基础设施建设、土地开发、房地产开发投资、公共事业、产业投资、金融、贸易、养老医疗、安居工程等。从业务性质看，可分为公益性业务、准经营性业务和经营性业务，其中，以公益性业务和准经营性业务为主，真正开展经营性业务的城投公司很少，而且经营性业务在城投公司总体业务结构中占比较低。

1.2 业务特点

（1）城市基础设施建设占主导地位；（2）围绕城市服务，以公益性业务为主；（3）经营性业务较少，且投资领域较窄。

2 城投公司业务转型的必要性

2.1 国家政策客观要求

为有效遏制和防范地方政府投融资平台所产生的债务风险、规范政府投融资平台发展，自2010年以来，《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发[2010]19号）、《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》（财预[2012]463号）、《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）等文件陆续下发，国家财政部、发改委、银监会等对地方投融资平台的各类融资行为作出了限定，为规范政府举债融资制度，指出要建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，剥离平台公司的政府融资职能。

2.2 提高国资运营效率需要

《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》（中发[2015]22号）中提出以管资本为主推进经营性国有资产集中管理，将党政机关、事业单位所属企业的国有资本统一纳入经营性国有资产集中统一监管体系，探索国有资本投资运营公司的发展模式，以市场为导向，优化国有资本布局结构，提高国有资本运行效率，发挥国有资本规模效应和投资放大效应，实现国有资本保值增值。作为地方政府最重要的国有企业，城投公司一般都集中了地方政府主要的国有资产资源，但受城投公司运营管理能力和投融资体制限制，这些资产主要是为融资而注入，并未进行运营管理，同时部分国有资产沉淀在政府各职能部门，既没有发挥融资作用，也未进行集中运营管理。为盘活国有资产，需要加强国有资产管理。因此，城投公司作为最重要的国有资产管理主体，需要转变资产运营管理模式，通过集中管理，优化国有资源配置，实现国有资产保值增值。

2.3 适应市场化发展需要

受国家宏观政策影响，“市场化运作、企业化管理”是城投公司发展的必然趋势。第一，城投公司的政府融资职能被剥离，政府不再承担城投公司的债务偿还责任，为满足债权人需要，城投公司只有加强业务运营，增强自身造血能力，保证债务及时偿还，才能保证持续融资能力；第二，城投公司原有业务主要是承接政府直接下派的任务，未来必须采用市场化模式，如政府购买服务、PPP等模式，保证城投公司投入产出平衡，同时要求公司必须具备市场化运作能力；第三，城投公司的顺利转型也代表着债权人、出资人、员工等城投公司广大利益相关方的诉求。

3 城投公司业务发展存在的问题

3.1 政策性明显

城投公司业务政策导向性明显主要体现为：一是所从事的市政公用行业受政策限制较大，如定价机制、运作模式等；二是投资重点会随国家政策或城市发展规划调整而调整；三是作为国有企业，其投资行为受政策监管较多。城投公司主要承担政府投资项目的融资职能，负责为城市基础设施项目、公共事业项目、安居工程项目等筹集资金，由于这类项目受国际宏观政策和地方城市政府发展规划影响较大，因此，城投公司的业务也会随着政策变化和规划调整而转型。

3.2 公益性突出

城投公司业务的公益性主要表现在项目以社会效益为主，城投公司无法完全从经济角度衡量项目成败。城投公司作为地方政府的主要投融资平台，主要承担城市基础设施和社会公用事业建设及其投融资职能，这类项目以“保障民生、服务社会、提供公共产品和服务”为主，一般具有投资规模大、受益面广、服务年限长、收费低或无收费等特点，同时受地方财政收入限制，地方财政无力承担这些项目的回购，因此，城投公司很难从这类业务中获取收益。由于这类业务在城投公司中属于主导业务，因此，城投公司自身造血能力严重不足，削弱了公司的偿债能力，主要依赖政府补贴或借新还旧来维持公司运营，最终导致公司债务规模越来越大，偿债风险不断加剧。

3.3 行政性浓厚

城投公司业务行政性浓厚主要表现在：一是业务主要来自政府指派；二是有可能需要承接与公司业务无关的业务，如为困难企业提供资金支持；三是公司划入的相关资产或业务主要通过行政手段获得；四是城投公司作为国有企业也面临被整合重组的风险。由于城投公司是地方政府直接或由主管单位出资设立的，加上地方政府计划经济的管理模式和业务公益性特点，城投公司的业务主要来自政府建设计划或临时性任务。无论是城市基础设施的建设，还是公用事业的运营管理，甚至包括产业投资，大多是按照政府指令执行，城投公司通常是扮演实施者的角色，缺乏作为市场主体的自主性。

3.4 缺乏稳定性

城投公司业务稳定性不足的特点主要体现在：一是城投公司所从事业务范围不稳定；二是城投公司的业务量不稳定；三是政府每年的城建计划不同，也导致城投公司的融资、投资、建设等工作量发生变化，不利于城投公司持续稳定发展。

4 城投公司转型策略

城投公司应坚持政府性项目和自主经营业务“两条腿走路”，实现产业引领、市场运作。城投公司可进行业务板块化运作，构建基础设施建设板块、公用事业板块、产业投资板块、金融板块等，分别进行基础设施投融资建设、公用事业建设运营、产业投资、金融服务等业务。通过拓展业务、优化业务运营模式增加公司的盈利来源，提升公司盈利水平，增强公司造血能力。

在转型过程中，摆脱过去以城市基础设施建设、公用事业等公益性或准经营性项目为主导的发展模式，转向以经营性产业、战略新兴产业、政府引导产业等为投资重点，通过增强公司产业投资能力，扩大公司投资范围，培育公司新的利润增长点。

城投公司所从事的城市基础设施建设、公用事业等行业均与地方有密切联系，其收入主要来源于地方财政。由于目前我国在城市基础设施、公用事业等市政领域的结算机制还不健全，加之地方政府财政收入有限，因此，城投公司作为国有独资公司，很难保证其经营收入持续稳定。在此背景下，城投公司若想实现可持续发展，必须在确保完成公益性或准经营性项目投资运营的前提下，积极做好市场前景好、盈利稳定、风险易控等优质产业项目的筛选分析、包装策划和投资管理工作。

4.1 投资领域多元化

城投公司在城市基础设施建设、公用事業运营、土地一级开发等领域积累了丰富的经验，可以充分利用自身在挖掘城市资源、获取政府支持等方面的先天优势，积极进行相关产业的拓展，如工程项目管理、片区开发、公用事业（污水、供水、供气等）投资等。这类业务具有较长的运作历史，有规律可循，在经营模式及风险规避等方面有一定的经验可借鉴。所以，公司进入这类业务领域较为稳妥，但利润空间有限，跨区域发展难度较大，不利于公司实现快速扩张。

作为地方政府投融资平台，部分城投公司已向产业投资主体转型，在地方产业发展规划的引领下，通过配套产业投资资金，增强地方产业发展对社会资本的吸引力，发挥政府引导作用。从目前国家产业政策及各地做法看，城投公司的主要产业投资领域包括节能环保、新一代信息技术、新能源、新材料、物流服务业、现代农业等战略新兴产业或政府引导产业，同时，也可以根据当地产业发展需要，进行生产服务设施如工业厂房、设备租赁等的投资。

4.2 投资模式差异化

城投公司在选择投资模式时，必须根据投资产业特点和自身资金实力、技术水平、管理能力等选择不同的投资模式。城投公司可以选择的投资模式主要包括直接投资和通过设立产业基金间接投资。对于关系国计民生，且具有一定垄断性的行业，若城投公司在资金、技术、管理等方面能满足项目需要，可通过直接投资的形式介入；而对于市场化程度较高，且需要发挥政府的产业引领作用的行业，可通过城投公司设立产业投资基金进行投资。虽然，目前大多数产业投资基金发起人不是城投公司，但城投公司作为地方政府投融资平台，可作为基金运作主体，参与基金运营管理。

4.3 投后管理规范化

要提升投资管理水平，就要保证投资决策的科学性。城投公司要想实现长期发展的战略目标和部署，必须通过投资手段来实现，城投公司投资需要管理者和决策者具有较高的投资管理水平，从而保障投资决策的科学性。为了避免和降低投资存在的风险，应对公司的投资项目进行合理的布局，保证投资决策的科学性，避免决策出现盲目性，根据公司自身的战略目标，严格对投资进行管理和控制，避免由于个人冲动投资以及主观臆断对公司带来不必要的经济损失，如通过健全法人治理结构，提高决策效率。

投资项目实施过程中，应该建立健全投资项目管理制度，加大对投资项目的管理力度。尤其是在财务管理方面，应做好成本管理，提高企业资金的流动性和收益性。对项目进行严格监督，降低投资风险，保证投资项目各个环节的规范实施。投资项目都存在风险，因此城投公司应当提高自身的风险防范意识，建立健全风险管理制度，避免公司在投资高风险以及新项目时存在盲目性。同时，建立公司的长远目标，不以短期利益为主，掌握市场行情，通过科学决策和风险管理制度，降低投资风险，保证企业获得最大的经济效益。

参考文献

[1] 李奇霖.城投转型的坚守与蜕变[J].中国民商，2017（9）.

[2] 周新寰.供给侧改革助推城投公司转型发展[J].城乡建设， 2016（3）.