我国城市地下综合管廊的发展前景和PPP模式应用

张杭丽

【摘 要】文章对城市综合管廊的优势、规划和建设中遇到的问题进行了分析阐述，总结了现有管廊的建设管理模式，对我国综合管廊PPP模式的政策背景和发展现状进行了统计，提出PPP模式是推进我国管廊建设的有效途径。

【关键词】地下综合管廊；发展规划；投资管理；PPP模式

【中图分类号】TU990.3 【文獻标识码】A 【文章编号】1674-0688（2018）03-0198-02

城市地下综合管廊，是指建于城市地下用于容纳两类及两类以上城市工程管线的构筑物及附属设施。城市地下综合管廊将给水、排水、电信、电力、燃气、热力等各类市政管线有机综合，集约化地铺设在同一条隧道内，实现了对市政管线的集中管理与维护[1]。

1 城市管廊的发展前景

1.1 综合管廊的优势

传统管线建设，主要是直接将管线埋设于地下土层之中，管线由于长期承受地下水侵蚀及地面荷载，导致管网事故发生率高；管线多且都单独敷设，一旦发生事故就需要开挖地面进行维护修理，劳民伤财。采用综合管廊，对市政管线的集中管理与维护优势明显，概括起来其具有综合性、长效性、可维护性、科技性、人防性、环保性、低成本性、可靠性、新机制性等优势[2]。采用综合管廊之后，地下空间利用有序，无论是建设初期，还是后期维护运营和改造，都不需要反复开挖路面，方便维护和更新改造，降低了事故率，避免了管线被腐蚀冰冻，增强了对自然灾害的抵抗能力，有利于保障城市安全[3]。

1.2 综合管廊的发展规划

2014年3月，国务院印发了《2014—2020年国家新型城镇化规划》[4]，规划提出了“统筹电力、通信、给排水、供热、燃气等地下管网建设，要把综合管廊推行到新建城市主干道路、城市新区、各类园区。”自2014年以来，我国逐渐开展了管廊试点工程。2015年8月，国务院印发了《关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》[3]，该意见明确表示要把地下综合管廊建设纳入城市基础设施建设中，逐步提高综合管廊在管线工程中的比例，主要工作目标是到2020年，建成一批可投入运营的地下综合管廊，改善城市道路反复开挖问题，提升城市管线安全水平。2016年3月5日，国务院总理李克强在第十二届全国人民代表大会政府工作报告中讲到，要加强城市规划建设管理，开工建设城市地下综合管廊2 000 km以上[5]。2016年8月16日，住房城乡建设部为提高城市排水防涝能力，对城市管廊建设作出了重要指示，指出要严格落实管线入廊制度，已建成的城市地下综合管廊的主次干路，规划管线必须入廊，不得再开挖敷设管线[6]。综上所述，政府在管廊建设方面给予大力支持，因此现在正是管廊发展的大好时机。

1.3 综合管廊的发展现状

自2014年以来，在国家连年的政策刺激下，近两年各省的管廊建设进入了一个飞跃的时代。从之前的试点型小范围管廊建设，到现在的全国范围建设，可以说管廊的第一个大时代已经来临。《国家新型城镇化报告2016》中指出，截至2016年，我国累计开工建设地下综合管廊超2 000 km。这一批管廊的建设经验和后期的运营管理情况对我们未来管廊的发展有着非常重要的作用。一方面，随着城镇化水平的提高，土地资源越来越稀有，充分利用地下空间是必须且有效的一条途径；另一方面，随着人民生活水平的提高，大家对城镇基础设施的要求也越来越高，地下管道集中化、专业化、科技化是必然的。总的来说，我国的综合管廊大部分还处在建设阶段，仍处在政府大力推进的时代，还没有成熟运营，没有形成行业化。

2 我国管廊的投资管理模式概况

管廊建设在投资方面有多种方式：可以由政府出全资；可以由政府和各管线单位共同出资；也可以由政府和社会资本共同投资建设。日本和欧洲等国家和地区的管廊建设和管理经验丰富，经过多年实践，都找到了适合本国体制和国情的投资管理模式。例如，在欧洲高福利的国家，综合管廊建设费用由政府全部出资[7]。进入21世纪，我国也开始规划建设综合管廊。综合管廊是城市基础设施的重要组成部分，按照传统的模式，其建设和运营管理都应该由政府负责。然而我们幅员辽阔，各个城市发展进程不同，政府财力不同，综合管廊的建设需要投入大量资金，而且建成之后的运营管理依然需要不少人力和财力。因此，在我国管廊建设初期和试点阶段，主要依靠政府投资建设综合管廊的模式，给政府财政带来巨大压力，管廊建成后的运营维护也需要投入一定资金，随着我国基础设施需求的增大、国家全面推广综合管廊建设，这种几乎没有回报的投资模式使政府根本无法再为管廊建设提供足够的资金支持[8]。因此，引入社会资本进行管廊建设成为管廊发展建设的必然方向，这种建设模式就是PPP模式。

3 PPP模式在综合管廊中的应用

3.1 PPP模式概念和分类

PPP（Public—Private Partnership）模式是指政府与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系的模式，这种模式有利于加快政府职能转变，充分发挥市场在配置资源中的决定性作用[9]。根据世界银行对PPP的分类，其主要包括外包类、特许经营类、私有化三大类[10]，运作具体方式主要包括委托运营、管理合同、建设—运营—移交、建设—拥有—运营、转让—运营—移交和改建—运营—移交等。

3.2 PPP模式在我国管廊建设中的应用现状

2015年5月，国家发展改革委建立了首个国家部委层面PPP项目库，其中推介的各省PPP模市政管廊项目投资情况如图1所示。从图1中可以看出，甘肃省、吉林省、陕西省、云南省的PPP模式的综合管廊建设规模和投资都远远超过其他省份。很多省也推介出了各省本级的PPP项目，并都包含有管廊建设项目。在推介的PPP项目中，BOT模式是采用最多的一种。BOT是英文Build-Operate-Transfer的缩写，通常直译为“建设—经营—转让”，是特许经营类PPP模式的一种。

随着管廊建设的推进，为帮助管廊建设资金的回收，保证民进资本有合理回报，形成可持续发展，进而吸引更多的民间资本，2015年，国家发展改革委对综合管廊的有偿使用制度进行了规定[11]。此项规定能夠促使市场在资源配置中起决定性作用，更好地协调政府、企业和管道单位的利益关系，为PPP模式在管廊项目中的使用提供有利条件。而到2016年10月，国家发展改革委住房城乡建设部为更好地在重大市政工程领域开展政府和社会资本合作，联合开展了PPP模式的创新工作，对符合中央预算内投资、专项建设基金等支持方向的PPP创新项目，将合理安排有关资金予以支持[12]。2017年，国家发展改革委又发布了相关政策文件[13]来鼓励民间资本参与政府项目，规范民间资本有序参与基础设施项目建设，促使政府和社会资本合作（PPP）模式更好发展。综上所述，从国家近几年的政策动向和管廊投资管理现状可以看出，PPP模式是我过现阶段管廊建设的主要模式，对我们管道工程的发展起到很大的推进作用。

城市综合管廊已经成为城市地下管道工程未来的发展方向，而其建设和管理模式也在发展中不断完善和合理化，就目前来说，PPP模式是推动城市管廊建设的有效途径。各地要放宽市场准入规则，鼓励支持社会资本参与城市地下综合管廊建设[14]。当然，有关于建设投资、管理费用的分摊和后期运营管理的办法还需国家层面出台更加完善的制度来进行规定。在完善城市功能、美化城市环境、提高城市安全保障的基础上，平衡好各方（建设管理单位、管线单位等）的利益关系，形成可持续发展。

参 考 文 献

[1]蒋群峰，朱弋宏.浅谈城市市政共同沟[J].有色冶金设计与研究，2001（3）：46-53.

[2]赵芬.浅谈“市政综合管廊”的利与弊[J].太原科技，2004（6）：70-71.

[3]国务院办公厅.关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见（国办发〔2015〕61号）[Z].2015.

[4]中共中央国务院.2014—2020年国家新型城镇化规划.

[5]国务院.2016年政府工作报告[R].2016.

[6]中华人民共和国住房和城乡建设部.住房城乡建设部关于提高城市排水防涝能力推进城市地下综合管廊建设的通知（建城〔2016〕174号）[Z].2016.

[7]邱玉婷.我国城市共同沟项目的投融资分析[D].上海：同济大学，2008.

[8]宋定.PPP模式下公共管廊运营管理研究[D].北京：北京建筑大学，2014.

[9]国家发展改革委.关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投资〔2014〕2724号）[Z].2014.

[10]杨晓敏.PPP项目策划与操作实务[M].北京：中国建筑工业出版社，2015.

[11]国家发展改革委.住房和城乡建设部关于城市地下综合管廊实行有偿使用制度的指导意见（发改价格〔2015〕2754号）[Z].2015.

[12]国家发展改革委.关于开展重大市政工程领域政府和社会资本合作（PPP）创新工作的通知（发改投资〔2017〕328号）[Z].2017.

[13]国家发展改革委.关于鼓励民间资本参与政府和社会资本合作（PPP）项目的指导意见（发改投资〔2017〕2059号）[Z].2017.

[14]中华人民共和国住房和城乡建设部.住房城乡建设部关于提高城市排水防涝能力推进城市地下综合管廊建设的通知（建城〔2016〕174号）[Z].2016.

[责任编辑：陈泽琦]