我国新型城镇化建设中PPP模式应用的可行性分析①

何德铭

摘 要：在十八大后，人们普遍认识到当前以及未来扩大内需的最大潜力所在是推进城镇化发展，但是我国城镇化建设的步伐已经整体放缓，其中一个重要原因是我国以政府为单一投资主体的模式，难以继续满足大幅度地促进现如今规模的城镇化建设。所以，冲破城镇化建设中金融桎梏的关键措施之一，就是利用PPP模式将社会资金引入到城镇化建设中，是突破城镇化建设中金融困境的重要方法。本文介绍了新型城镇化建设的现状以及其融资需求困境，对PPP模式在新型城镇化建设进程中可行性进行分析。

关键词：新型城镇化 PPP 可行性分析

中图分类号：F299.21 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2018）07（c）-106-02

在城镇化进程中，第一产业、第二产业、第三产业这三者之间的比重结构会发生调整，而且生活方式等方面也会出现改变。与此同时，人口与资源、生态、环境等一系列社会问题矛盾突出。我国新一届领导班子提出了新型城镇化的概念用于解决这一系列突出的矛盾。新型城镇化是以人为本为主旨，聚焦农民与农村为主体，不以牺牲农业、粮食、生态环境为代价，以城乡和谐发展为核心，促进基础设施一体化、公共服务均等化，促成共同富裕。在十八届三中全会明确指出：“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”，这就表明了政府重视引导和鼓励社会资本，有序参与到公共服务和城镇化建设当中来，并且允许以PPP模式为方式将社会资本介入到新城镇化建设当中来。

政府与民间资本合作，又称为PPP模式（Public-Private Partnership），是政府公共部门与民营企业以长期契约关系为基础，以收益共享、风险共担为主旨建立起来的合作伙伴关系。PPP不仅仅是获得资金来源的一种手段，也是一种技术管理和社会治理等机制创新，具有全程合作、提高效率、利益共享、风险分担四大基本特征。美国政府在20世纪80年代开始应用PPP模式，来满足人口不断增长对公共服务、教育、医疗、公共交通等公共领域日益增长的需求。借鉴国际经验，在我国新型城镇化建设中引入PPP模式，引导国内外民间资本进入城镇化基础设施和公共服务领域当中来，将成为解决地方债务风险，弥补地方资金不足，优化社会资源配置的有力举措。

1 我国新型城镇化融资需求及困境分析

1.1 我国城镇化建设的融资需求

根据我国社科院的测算，要在将来的20年中，要转化4～5亿农民，实现2020年城镇化率达到60%的发展目标，至少需要40～50万亿的庞大资金投入。由此可见，我国未来城镇化需要巨额资金投入。但是庞大的资金量仅依靠财政资金这单一的途径，无法在短期内满足城镇化发展的需求。而且，如果新型城镇化建设过程中，无法有效地解决资金来源的问题，将会使得城市贫富分化进一步加大，影响到小城市的健康发展，就称不上“新型城镇化”。

1.2 我国新型城镇化融资需求困境分析

（1）地租收入呈下降趋势，土地财政模式逐步走向终结。在我国，土地资源作为地方政府主要的财政收入，土地财政不仅仅发挥了重要的作用，而且，以其为基础进行的基础设施融资方式对实体经济所带来的不利影响也不容小觑。伴随着我国经济从增速转入新常态，主要以土地财政的融资方式带来的弊端已经显现，再加之国家对于房地产市场的调控，以出让土地获得财政收入也将面临着较大的压力，其难以为新一轮的城镇化建设提供支持。

（2）整体金融环境与发展需求不匹配。首先，新型城镇化建设是以稳定健康、需求匹配的金融环境为基础的，但是我国金融生态环境整体中违背社会诚信的例子随处可见，缺乏良好的运行机制，再加上进行城镇化建设是以农村或城市边缘地区作为主要建设地区，地方政府思想保守以及村民缺乏对权力和义务的法律认识，违背社会诚信的事件更容易发生。其次，由于较为复杂的金融业务与操作流程，加之农民对于金融的认知较为浅薄，使得农民认为金融与其无关，进而导致了农民与金融之间无法有效的融合，出现农民与金融出现了相互排斥的现象，阻碍了新型城镇化建设资金互通，同时也削弱了金融对于新型城镇化建设的支持力度。所以，当金融环境与城镇化建设发展需求出现错配时，使得金融在城镇化建设中的输血和造血功能无法通畅的流通，严重阻碍了其发展。

（3）由于产权不明确，使得法人治理结构不合理。从名义这方面来看，地方投融资平台成为了资本主要的承贷主体，但是地方相关部门才是资本的实际使用人，这种资本的承贷主体与使用主体分离的特性，往往容易造成责任主体不明确，不利于对于资本使用监管。另外，由于地方性的投资平台往往以地方政府作为贷款的背书人，具有独特的背景和任务，赋予这种模式更多的行政化色彩，进而使得相对于其他企业来说，更容易得到银行的资金支持。所以，地方性的投资平台没有成为真正意义上的公司主体。与此同时，由于地方性的投融资平台所承担的债务，大大超过了政府的还款能力，使得有些地方政府采取了“借新还旧”的方式，甚至有些地区还出现了逾期不还的现象，导致了银行不良贷款率不断提高。

2 PPP模式在新型城镇化进程中的可行性分析

2.1 PPP模式有利于转变城镇化建设资金保障机制

由于地租收入呈现下降趋势，投融资平台面临的风险高企，不能够满足新型城镇化建设的资金需求，但是可以将社会资本通过PPP模式，引入到新型城镇化建设当中来，将社会资本存量盘活，激励民间投资，进而汇聚成稳定的资金源，构建“多元化+持续化”的资金保障机制，弥补城镇化建设中仅仅依靠政府无法完成的建设项目所需的巨额资金缺口。

2.2 PPP模式生产效率优势明显

经济学说普遍认为，在生产要素价格相等的情况下，民办企业能够以更低成本的投入来获取与公共部门相同的生产能力，而且民营企业的消耗却比公共部门更少。在PPP模式下，政府可以选择管理经营能力较强的民营企业并引入新型城镇化建设中，转移部分风险到民营企业上，既有利于降低成本，也有利于提高公共品的供应效率。具体来说，在该模式下，只有在基础设施项目建设竣工验收后，民营企业才可以向政府收取工程费或向使用者收费。对于民营企业来说，由于其承担了项目预算的成本，因此，民营企业会更加积极进行风险管理，更有动力来创新技术和提高生产效率来节约成本，保证项目能够及时竣工和项目的营利性。对于政府而言，通过签订長期合作协议，将项目的设计、建造、运营和维护交给民营企业，能够更好地对项目进行事前的调查、事中评估以及项目全过程中的监督与管理，进而能够保障基础设施项目工程顺利完成。

2.3 分散公共设施供给的整体风险

由于在基础设施、公用事业和公共服务等领域新型城镇化建设中，存在投入巨大、影响范围广等特点，使得其在建设过程中面临着较大的系统性风险和非系统性风险，仅仅依靠政府相关部门来承担这些风险，由于风险过于集中势必会增加政府相关部门的压力和负担。所以，将民营企业通过PPP模式引入进来，构建科学的风险共担机制，将不同程度的风险分配到具有相应承受能力的一方，从而达到了分散和降低整体风险的目的。

参考文献

[1] 尤婷婷.PPP模式—民间资本与我国新型城镇化建设融资需求的对接[J].时代金融，2015（5）.

[2] 林子钦.PPP融资模式在城镇化建设中的作用与问题研究[J].学术论坛，2015（4）.

[3] 郝震冬.PPP模式在新型城镇化建设中的应用[J].合作经济与科技，2016（3）.

①基金项目：本文系重庆工商大学派斯学院2018年校级科研项目（KY201801）。