探析追逃贪官视角下引渡替代措施的适用

摘 要：随着我国反腐力度的不断加强，通过非法移民遣返、劝返及异地追诉等引渡的替代措施追逃不便引渡的外逃贪腐官员发挥着重要作用。文章将以“杨秀珠案”为例，借鉴美国、加拿大的相关实践，结合我国引渡制度的现状，从我国引渡面临的死刑、酷刑问题等自身缺陷以及证据的可采性等方面对我国适用引渡替代措施的合理性与现实性进行分析，以便加快我国对外逃贪腐官员的缉捕和刑事追诉进程。

关键词：引渡；引渡替代措施；反腐败；追逃

引渡替代措施的适用对我国在反腐败大背景下成功缉捕潜逃境外的贪腐官员而言意义重大，也满足了我国建设社会主义法治国家，维护社会稳定和保障公民合法权利的需要。

一、追逃贪腐官员的反腐大背景

腐败犯罪不仅荼毒人心，损害政府、国家权威，更使我国国民经济蒙受巨大损失，也容易导致民众对政府、国家、执政党失去信心。自2014年，我国先后发布的“红色通缉令”，集中开展的“猎狐专项行动”缉捕了大量潜逃境外的贪腐官员。习总书记上台以来，更是不断加大追逃境外贪腐官员的力度。尽管引渡是缉捕潜逃境外贪官的最常规途径，但我国曾多次尝试通过该途径追逃境外贪官，成功者寥寥。究其原因，在国际反腐败合作中，一方面，我国应将与美国、加拿大等签订引渡条约放到重要位置，为适用引渡制度创造条件；另一方面，应积极利用非法移民遣返、劝返与异地追诉等引渡替代措施。

二、杨秀珠案适用引渡的困难

2016年11月16日，外逃13年的中国百名“红色通缉令”头号嫌犯杨秀珠回国投案自首。这是我国境外追逃追赃工作的一个标志性事件，是党的十八大后追逃追赃工作机制创新成果的范本，对于我国今后境外追逃追赃反腐败执法合作、协同作战等多方面具有重要指导意义。故，笔者将以该案为切入点，结合引渡制度研究引渡替代措施于我国追逃境外贪官的适用情况。

虽然我国颁布了《引渡法》，与一些国家签订了双边引渡条约，也加入了《联合国反腐败公约》，但在对潜逃境外的贪腐官员进行追逃追赃过程中仍面临诸多障碍和困难。

（1）死刑问题

作为引渡原则之一的死刑犯不引渡原则是我国多数境外追逃案件中不可避免遇到的问题。杨秀珠案中，我国与荷兰、美国进行国际司法合作过程中曾考虑适用引渡程序，但杨秀珠均以回国可能会被判处死刑为理由对抗引渡。原因在于对杨秀珠涉嫌的贪污罪、受贿罪我国保留死刑，而荷兰、美国明确强调过死刑不引渡。因此，在我国政府未对杨秀珠作出不适用死刑的承诺之前，引渡请求一直面临困难。笔者认为，请求国只需遵守其与最后成功开展引渡的国家之间的承诺即可。杨秀珠案，中国只需遵守与美国之间的不执行死刑的承诺即可，因为中国最终是从美国成功劝返杨秀珠，而量刑承诺只是请求国针对最终的被请求国作出的，并不牵涉到第三国。故，即使中国曾向荷兰作出不判处杨秀珠死刑的承诺，但因杨秀珠最终并非从荷兰被成功遣返，则中国不必受该不判处死刑承诺的限制。

（2）酷刑問题

酷刑问题是制约引渡的另一个重要因素。杨秀珠曾先后向荷兰、美国提出政治庇护和酷刑保护请求。在我国法治化程度逐渐提升的今天，杨秀珠试图通过酷刑来对抗引渡并不容易。2010年5月30日出台的《关于办理死刑案件审查判断证据若干问题的规定》和《关于办理刑事案件排除非法证据若干问题的规定》，要求各级政法机关以对人民负责、对历史负责的态度依法履行职责，严格执行刑法和刑事诉讼法，依法惩治犯罪、保障人权，确保办理的每一起案件经得起历史的检验。此外，美国纽约警察局前副局长莫虎在就杨秀珠案件接受采访时指出，申请政治庇护通常需要证明申请者所受迫害是基于种族、宗教、国籍、政见或隶属社会团体等原因，则杨秀珠试图通过反酷刑保护避免被递解出境需提出充分证据。显然，杨秀珠难以提出充分的证据证明自己回国后将遭受酷刑。故，其试图通过反酷刑保护这一途径避免被追逃回国的目的难以实现。

（3）引渡制度的不适用

①中国与荷兰之间不适用引渡

荷兰坚持条约前置主义并拒绝采用多边公约作为引渡依据。同时，也拒绝在引渡问题上接受互惠原则。故，在中荷两国缺乏双边引渡条约的情况下，中方试图通过引渡将杨秀珠追逃回国的可能性很小。尽管中方一直试图与荷兰进行沟通，但这种可能性最终还是由于法律上的种种限制未能实现。

②中国与美国之间亦不适用引渡

美国明确强调向外国引渡逃犯只能在与请求国存在双边引渡条约的情况下进行。若一国在未与美国缔结双边引渡条约的情况下试图引渡犯罪嫌疑人，只有在该犯罪嫌疑人在该外国受到指控的犯罪是针对在海外的美国国民的暴力犯罪时才适用。同时，还要求该犯罪嫌疑人不属于美国国民或者永久居留者，犯罪嫌疑人所涉嫌的犯罪是非政治性的，且该外国能够向美国司法部提供足够的犯罪证据材料。[1]此外，依据《联合国反腐败公约》，美国亦不负有向我国提供引渡合作的国际义务。故，中方在与美国不存在双边引渡条约的情况下，不能对杨秀珠进行引渡。若引渡，就需在引渡中克服条约前置主义的偏狭性和机械性。[2]

（4）我国引渡机制的自身缺陷

首先，我国主要与发展中国家达成引渡协议，尚未与备受我国外逃贪官青睐的美国、加拿大等被称为“避难天堂”的发达国家达成引渡协议，与发达国家达成的引渡协议也有不少未能生效。其次，我国已加入的多边国际条约可操作性差。尽管很多成员国向联合国作出承诺在请求国与被请求国之间不存在双边引渡条约时，多边公约也可以作为引渡的基础，但实际情况却不容乐观。再次，受“本国国民不引渡”、“死刑不引渡”、“政治犯不引渡”等引渡原则的实践限制。最后，我国缺乏健全的境外追逃刑诉机制，技术手段不能完全满足当前办案需要，给我国顺利引渡潜逃境外的贪腐犯罪分子造成困难。

综上所述，我国对杨秀珠案适用引渡存在诸多法律障碍和事实困难。

三、引渡的替代措施

引渡的替代措施，是指在无法诉诸正式的引渡程序或者引渡遇到不可逾越的法律障碍时所适用的追逃手段。杨秀珠案正是我国综合适用引渡的替代措施成功缉捕潜逃境外的贪腐犯罪人的典型案例。回顾杨秀珠案的追逃过程，中国在与荷兰、美国尝试通过引渡缉捕杨秀珠失败后，开始尝试引渡的替代措施，并最终在多管齐下的引渡替代措施的配合下，成功劝服杨秀珠主动回国投案自首。根据“替代措施的合法性”及“对当事人人身权利的保护”，通常将引渡的替代措施分为常规替代措施和非常规替代措施。在追逃潜逃境外的贪腐经济犯罪嫌疑人时，通常适用的是常规引渡替代措施。故，笔者将对杨秀珠案中适用的多种常规引渡替代措施进行详细论述。

（1）非法移民遣返

非法移民遣返，是指追逃国通过向逃犯所在国提供在逃人员违法犯罪线索或证据，促使逃犯所在国在符合本国有关移民法相关规定的条件下，以遣返非法移民的方式将不具有合法居留身份的外国入境者强制遣返至第三国或追逃国的一种引渡替代措施。从性质上来说，遣返不具有也不承担司法合作或协助的功能，但其在客观上却能帮助其他相关国家实现境外追逃的目的。[3]一般来说，仓皇潜逃境外的贪腐官员往往采取虚假证明文件骗取出入境手续或者采取其他非法入境的方式潜入他国。这便为追逃国利用其潜逃所在国移民管制法对其实施非法移民遣返，及时缉捕提供了可能。与引渡相比，非法移民遣返具有以下优势：首先，遣返是出于维护国家安全、公共秩序而对本国内的非法移民采取的行政管理行为，并非国家间的刑事司法协助行为，无需以条约为依据。其次，适用非法移民遣返只需证明犯罪嫌疑人不具备合法居留身份及说明其从所属国非法出境即可。[4]最后，遣返程序相对简单，直接由遣返国根据国内遣返程序处理，追逃国只在必要时才向遣返国提供外逃人员相关的违法信息和适当证据，以使遣返国尽快顺利地将外逃人遣返而实现追逃目的。

但非法移民遣返并非完美无缺。其一，该措施不属于国际刑事合作制度，较引渡而言，其对被遣返人员有更多的保护。其二，遣返目的国的确定关系着非法移民遣返能否成功运用。因为一些国家的移民法往往规定被遣返人员有权选择被驱逐出境的目的地，这就使得逃犯出于趋利避害心理可以选择追逃国以外的国家作为遣返目的地，进而阻碍追逃。

对杨秀珠在荷兰、美国的追逃完全适用非法移民遣返这一措施。理由如下：第一，由于我国在政策上要求机关工作人员需要上交出国证件，这使得杨秀珠难以合法进入荷兰、美国；第二，荷兰、美国移民法相关规定明确表示只要外国人违反入境、停留或居留条件，就有权对其实施遣返；第三，我国为追逃杨秀珠，先后向荷兰、美国提供了杨秀珠非法入境的证据材料；第四，杨秀珠不适用非法移民遣返的豁免。综上，在对杨秀珠进行追逃时，完全可以适用非法移民遣返实现缉捕之目的。

（2）劝返

劝返是指追逃国办案人员在逃犯发现地国的授意或许可下，通过该国主管机关的配合，采取对外逃分子进行说服教育的方式，使其主动回到追逃国，接受追诉、审判或执行刑罚等相关处理的一种引渡的替代措施。

劝返较非法移民遣返和异地追诉而言，有如下特点：第一，柔性化。劝返是通过言语沟通对逃犯进行说服教育，既尊重他国法律，节省司法资源，也有利于劝返后续程序的展开。第二，灵活性。在已启动引渡程序的情况下，若通过做思想工作使逃犯自愿接受引渡，将构成“同意引渡”，此种情况下，被请求国的引渡审查程序将自动终止，被引渡人将被立即遣送回请求国。在采取其他替代措施过程中，当事人自愿回国的态度也将加速有关程序的进展。第三，主体优势。劝返是追逃国主管机关在取得逃犯发现地国认可的前提下，采用电话联系，视频聊天等各种途径，对外逃人员开展思想工作。逃犯发现地国的司法机关更多的是配合，为追逃国的劝说工作创造条件。為更好地发挥劝返作用，在实际操作中应注意以下几点：一、尊重逃犯发现地国的相关法律规定；二、充分争取逃犯发现地国有关部门的支持和配合；三、劝返之前充分了解外逃人员在追逃发现地国的交际圈；四、在对外逃人员进行劝说的过程中，不得违反我国法律采取的强制措施；五、对外逃人员所作的保证和承诺必须符合我国法律规定并在事后真实兑现。

我国在追逃杨秀珠的过程中也充分运用了劝返这一措施。考虑到杨秀珠的畏罪心理、年事已高身患疾病漂泊在外得不到有效治疗，加之思乡情切的心理。劝返工作人员对她晓之以情，动之以理，并动员她身边的亲人给她做思想工作，结合国内的形势政策，鼓励她做出回国投案自首的选择。最终，杨秀珠在各方的配合努力下被成功劝返回国。

（3）异地追诉

异地追诉是指追逃国协助逃犯发现地国依照本国法律对在逃人员提起诉讼，使其在发现地国接受审判和服刑，促使其在刑罚执行完毕后被递解出境或是自愿接受遣返回国受审，进而为追逃其回国接受审判创造可能。对于携款外逃的贪腐分子，追逃国可以向逃犯所在地国提供其“上游犯罪”证据，使其因洗钱罪接受逃犯所在地国的刑事追究。

追逃杨秀珠的过程中，我国除积极向美方提供证据，争取美方驳回其避难申请的同时，还有条不紊的推进异地追诉，挤压其生存空间，以瓦解其宁死不归的顽固心理，为最终成功劝返杨秀珠打下了基础。

值得思考的是我国在缉捕潜逃境外的贪腐犯罪分子时应否转变传统的司法管辖观念，积极推动“异地追诉”，使其尽快受到法律的制裁。另外我们应注意到，由于逃犯所在地国是依照本国的诉讼程序展开审判，相关法律、具体程序有所不同。因此，若要采取异地追诉的引渡替代措施，需要我国在实践中认真研究，才能在与他国开展国际司法合作时，高效快捷地全面打击犯罪。

综上所述，对杨秀珠的成功追逃是综合运用多种引渡替代措施，制定完善追逃策略的必然结果。

四、境外追逃经验总结

历经13年之久杨秀珠才最终被追逃回国，期间可谓历经波折，总结追逃杨秀珠案的成功经验，对我国今后开展境外追逃工作有如下启示：首先，应深化司法改革，全面推进我国刑事法治的进步，提升我国司法公正的国际形象，为我国境外追逃的胜利奠定制度自信。其次，完善贪腐官员潜逃境外的预防机制，建立预防贪腐官员外逃的长效机制。再次，完善现有追逃机制，充分发挥各机制在跨国追逃工作中不可替代的作用。再次，根据个案情况并综合考虑各方面因素，制定较为完善的追逃策略。最后，提高我国相关司法人员的追逃能力。

五、结语

非法移民遣返、劝返和异地追诉作为引渡的替代措施，对我国追捕潜逃境外的贪腐官员发挥着重要作用，杨秀珠案正是生动说明。今后，我国应在推进刑事法治全面进步、深化司法改革的基础上，进一步完善贪腐官员外逃的预防机制和追逃机制，同时灵活适用多种引渡替代措施，制定完善的追逃策略和建立扎实的刑事司法合作机制，以实现我国追逃境外贪腐官员的反腐败目的。

参考文献

[1]黄风.国际刑事司法合作的规则与实践[M].北京：北京大学出版社，2008：6-7。

[2]黄风、凌岩、王秀梅.国际刑法学[M].北京：中国人民大学出版社，2007：178。

[3]黄风.引渡问题研究[M].北京：中国政法大学出版社，2006：97。

[4]王君祥.遣返抑或引渡——高山案法律适用问题分析[J].昆明理工大学学报，2008，（7）：236。

作者简介：

石颖（1993-），中南财经政法大学硕士研究生，研究方向：刑法学。

（作者单位：中南财经政法大学 刑事司法学院）