城乡结合部环境治理：问题、成因及对策

李艳君

摘 要：城乡结合部环境治理对城市健康可持续发展、城乡协同发展及新型城镇化进程深化具有重要的现实意义。研究详细阐述了城乡结合部环境问题的主要表现，分析了目前存在的问题原因，并就此提出了针对性建议。

关键词：城乡结合部；环境治理；城乡综合治理；城镇化

中图分类号：X321 文献标志码：A 文章编号：2095-2945（2018）23-0134-02

Abstract： The environmental governance of the urban-rural fringe is of great practical significance to the healthy and sustainable development of the city， the coordinated development of the urban and rural areas and the deepening of the new urbanization process. The main manifestations of the environmental problems in the urban-rural areas are described in detail， the causes of the problems are analyzed， and some pertinent suggestions are put forward in this paper.

Keywords： urban-rural fringe area； environmental governance； comprehensive urban and rural management； urbanization

随着城市化过程，城市不断向外围扩展，使得毗邻乡村地区的土地利用从农业转变为工业、商业、居住区以及其他职能，并相应兴建了城市服务设施，从而形成包括郊区的城乡交错带。城乡接合部社区人地系统具有明显的城乡过渡性特点：第一，城乡结合部受城乡之间特定的空间扩展因素与空间过程的影响其地域表现出一定的过渡性。城乡交错带内城市与乡村各要素，景观及功能的空间变化梯度大，是城市与乡村两类性质不同的区域之间的“急变带”，人地关系的空间差异远较城市城乡城域内部大，同时城乡接合部地区存在着频繁的能量与物质对流，分别来自城市与乡村的人口、物质、技术、信息等在这里相互作用与竞争互生。第二，由于同时受到城市与乡村经济的双向辐射，城乡接合部经济发展具有明显的多样化特点，经济的发展对城市的依附性不断加强，城市性产业及城市需求导向产业在增加。正是上述过渡性特征使城乡接合部社区的环境卫生管理具有特殊性，给这一地带的规划、开发、建设、管理，特别是社会管理带来了难度。

城乡结合部是城市与乡村的过渡地带，该区域是城市发展过程中最难管理的区域，同时也是环境污染最严重、违法建设最多和社会管理难度最大的地区。城乡结合部环境治理不仅是实现城市健康发展的基本要求，也是城乡经济社会可持续发展的必然前提。以着力解决城乡结合部环境问题为契机，充分发挥环境保护在推动经济转型升级、提升城乡协调发展水平的重要抓手作用，才能实现经济社会发展与环境保护的协同效益，使得环境治理成为支撑经济社会持续健康发展的重要支点。

1 城乡结合部存在的主要环境问题

首先，土壤污染严重。随着城镇化进程带来的人口集聚加速，生活垃圾不断累积，生活垃圾多以城乡结合部为据点，处理方式简单，主要以填埋或焚烧为主。填埋的塑料制品降解过程漫长，且降解过程会产生大量对有害微生物细菌，这无疑对土壤养分和微生物环境带来了极大危害。同时，城乡结合部工厂、住宅及公共建设的增加，也带来了土质疏松、土壤污染等土壤问题。机动车所排放废气亦能造成土壤中氮氧化物、碳氧化物和碳氢化合物增加，从而直接造成土壤成分比失衡。另外，农药在对土壤的污染和破坏中也扮演了重要角色。

其次，水体污染严重。城乡结合部的水体污染，主要来源于生活污水、工业废水和地表混合污水。部分基础设施落后的社区，生活垃圾和建筑垃圾随意倾倒，造成河道池塘垃圾成堆，工业废水、生活污水未经处理直接排入河道时有发生。当地农作物灌溉，多以就近水源为主，然而未经处理的废水混入灌溉水源，这将会给人们健康带来难以估量的后果。

再次，大气污染加剧。城乡结合部多是大型基础设施集中兴建的区域，包括住宅、工厂、道路等，由此造成扬尘污染加剧，绿地植被也遭毁灭性破坏，直接影响自然系统的净化能力。居民燃放烟花爆竹、焚烧垃圾秸秆、露天烧烤等现象也给城乡结合部空气带来了严重污染。

最后，市容环境较差。城乡结合部是新城开发的重要区域， 是城市房地产开发最活跃的地带。房地产大规模开发，房地产开发企业为了节约成本，将在建设过程中产生的大量建筑垃圾堆集在建筑工地周围，形成垃圾山。一些物业管理不规范，住宅区卫生设施不完善，加上民众环境意识较差， 随意倾倒生活污水、堆集生活垃圾等现象普遍存在， 在周围地区形成了垃圾堆和垃圾带，更有甚者将垃圾丢弃在居民区空地上后进行焚烧，造成空气污染，给当地环境造成了严重影响。

2 城乡结合部环境问题根源

第一，制度因素。体制不畅，制度缺失，工具薄弱是城乡结合部环境问题产生的制度性因素。城乡结合部处于城市和乡村的过渡地带，两种管理体制的复杂交织，职责混淆，容易形成管理上的“三不管地区”。加之各管理单位“各自为政”，标准不一，制约了统一治理的实质成效。总之，管理的薄弱和松散是导致城乡结合部环境治理缺失的主要因素。

第二，规划因素。受体制惯性制约，长期以来，城乡结合部环境规划建设落后，几乎没有精细化的规划，住宅区、商贸区功能区划分不清，往往形成“你中有我，我中有你”。或者，虽有专业规划，但规划实施力度不强，违法建设现象严重。因此，可以说，城乡结合部环境规划缺乏，科学性差，落实不到位等问题，从根本上为环境问题产生留下了隐患。此外，城乡结合部有关环境保护的基拙设施建设滞后，大多数时候，市政建设往往只注重交通、通訊、水电等基础设施建设，而污水处理、垃圾收集等环保基础设施，由于投资周期长，见效慢，其特有的时滞效应，易使政策的制定者忽视环保设施的长期效益，从而使环保基础设施建设跟不上经济发展的需求。

第三，思想意识因素。大部分城乡结合部居民的生活习惯没有发生较大改变，可持续发展意识淡薄，环境意识水平不高。道路两旁和河流边树起的环保标志形同虚设，越是人口密度大的地方，群众的环境意识越是容易受到他人影响，你乱扔那我也乱扔，肯定没有多大的影响。规模较小的乡镇企业，生产设备落后，缺乏科学的管理监测体系，环境保护意识薄弱，这种长期形成的重经济，轻环保，重建设，轻规划，重投资，轻管理，以牺牲环境为代价换取一时经济发展的局面一时还难以改变。

第四，执法因素。目前城乡结合部的执法现状可以概括为典型的多头执法，涉及部门之多之广，无单位与部门可与之比拟，不仅执法力量上分散，而且在联动与协同上也存在问题，很难凝聚成一股合力。另外，全国也没有出台一部有关城管执法的专门性法律法规，执法主体时常模糊，执法标准不一、不具体、缺乏操作性，使得执法效力和被认可度大打折扣。

3 解决荆州市城乡结合部环境问题的对策及建议

城乡结合部环境问题的深层次原因在于政府管理体制落后，追求短期行为，重发展，轻改革，重建设，轻规划，重投资，轻管理。解决城乡结合部环境问题，需综合考虑城乡结合部体制机制、规划、人口、执法等因素。

第一，從管理机制入手，划清责任区域，解决管理范围的空白点，完善有关城乡结合部环境保护与治理的专项法律法规。完善的城乡结合部环境保护与治理的政策法律体系，能够有效建构城乡结合部环境治理的法理依据。

第二，从规划入手，进一步完善城乡结合部环境保护与治理的基础设施，实行垃圾处理专业化、精准化、循环化，同时，加大城乡结合部环保投入，建立生态保护补偿机制，扩大绿地面积，将环境规划和城市建设统筹起来，建设和谐社区，同时，加强环保机构设置，采取更直接、更有效的手段解决城乡结合部各类环境污染问题。

第三，从参与主体入手，提高环境治理的群众参与性。大力加强环保宣传，增强城乡结合部居民和乡镇企业的环保意识。政府应提出奖励机制，鼓励民众多参与环境治理与环保活动，节约资源，走可持续发展的道路。

第四，从执法入手，更新执法理念，从“管理”走向“治理”。随着城市化速度的加快，城管执法的理念也应该进行相应的转变，过去的城管执法理念着重强调解决问题，提高效率，而现在的城管执法理念在解决问题的同时更关注人的发展。树立公众参与理念，引入现代市场理念，创立执法方式、手段，提高执法效率。

具体而言，需要政府、社会组织、相关企业、当地居民的协同治理，探索生态环境体系建设的新思路。改善城乡结合部生态环境协同治理的关键在于建立完善的环境奖惩机制，权责清晰、奖惩并重是实现治理机制科学化的关键，必须厘清、调整相关利益各方在生态环境保护、经济利益分配方面的复杂关系，应当加大政府财政转移支付中生态补偿的比例；积极探索利用市场手段完善生态补偿机制，引导各利益方积极参与城乡结合部的环境保护与生态建设。

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