建国以来户籍制度的变迁过程及其评价

姚亮

摘 要：现行户籍制度是20世纪50年代计划经济的产物，随着市场经济和城乡一体化的快速发展，我国现行的户籍制度已经到了亟须全面深化改革的时期。建国以来，户籍制度的变迁大概分为四个阶段，即户籍制度形成阶段、户籍制度的发展阶段、户籍制度的初步改革阶段以及户籍制度的深化改革阶段。梳理各时期户籍制度产生的背景、户籍制度的变迁过程，以及各阶段户籍制度所产生的影响。户籍制度改革的关键是剥离附着在户籍制度上面的其他制度，弱化户籍的作用。这样，人口才可以在城乡之间自由流动，政府才能更有效地调整城乡利益失衡的格局，实现城乡统一管理。

关键词：户籍制度；变迁；影响

中图分类号：D632 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2018）18-0189-02

户籍制度是以1958年《人口条例》为基础的产生于计划经济年代的城乡二元的户籍制度，最初制定的目的是为了限制农村人口盲目向城市流动。

一、1949—1957年户籍制度的形成

1949—1957年期间，新中国人口是可以自由流动的。建国初，政治方面最主要的任务是建立人民政权，健全人民民主专政制度。户籍制度的户籍登记功能主要是为稳定社会的秩序，服务于剿匪反霸的斗争。

1950年，公安部颁发了《关于特种人口管理的暂行办法》，旨在管制滞留在大陆内部的国民党反动势力、特工以及其他的犯罪分子的活动。1951年，公安部制定了《城市户口管理的暂行条例》，它是中华人民共和国成立以来的第一个有关户籍的具有法律意义的规范性文件。1953年，公安部颁布《户口迁移证》，要求各地根据《户口迁移证》来办理户口迁移手续，但是并没有对户口迁移做出限制。1953年，公安部頒发了《全国人口调查登记法》，是为了发挥好户籍制度的登记功能，把握我国人口数量信息。1955年，国家颁布了《关于建立经常户口登记指示》，要求凡是出生、死亡、迁出和迁入的居民都要进行户籍登记，各级政府要建立相应的户籍等级制度。不过，这一时期户籍制度相关的法律法规并没有对公民的迁出、迁入做出实质性的限制，主要是通过户口登记把握人口数量，维护社会的稳定。

1949—1957年的户籍制度在维护社会秩序、促进经济发展等方面具有推动作用。首先，户籍登记制度是确立公民法律地位的有力保障，明确公民的合法身份，为公民开始和终止其权利能力与行为能力提供了法律依据。其次，户口登记使得国家掌握了人口的数字信息，对计划经济发展发挥了巨大的作用。最后，户籍管理功能在管理流动人口、清除国民党残余等发挥重要作用，有力地维护了新生政权。不过，由于户籍制度和诸多其他制度黏附在一起使得户籍制度的“含金量”增加，一些不平等的现象逐渐增多，这也为真正意义上的城乡二元户籍制度奠定了基础。

二、1958—1978年户籍制度的发展

1958—1978年的户籍制度是严格控制人口的流动，特别是控制农村人口向城市流动。下面，从政治和经济两方面分别阐述严格控制人口流动的户籍制度形成的原因。

政治方面，在1958年我国实行的是人民公社制。人民公社中农民平等的享有劳动的果实，使得农民的生产积极性降低，农村的生产力落后，农民生活水平降低，而城市的总体发展水平较高，因而城市对农民产生了吸引力。为了防止农民盲目地向城市流动，户籍制度严格限制农民向城市流动。

经济方面，建国初期我国选择了优先发展重工业，这是新生政权得以巩固和发展的前提条件。重工业具有资金密集的特点，即发展的规模较大，投入较多，返回成本的周期较长。而当时中国的经济水平极其低下，大量的资本积累工作需要国家来承担。我国积累资本的措施是牺牲农业，发展工业。农村人口流向城市，农村劳动力流失，不利于农村生产力的发展。为此，我国采取计划的手段来控制人口的流动，促进重工业的发展，促进经济的发展。

在1958—1978年间，我国制定了诸多户籍制度方面的法律法规。1958年，实施了《中华人民共和国户口登记条例》，规定我国公民必须以户为单位进行户口登记，人口便被分为城市人口和农村人口。它使得城乡二元对立的户籍管理制度具有了法律的意义，使其步入了法律轨道，具有里程碑的意义。1958年，中央发出了《关于精简职工和减少城镇人口工作中几个问题的通知》，提出根据现实情况需求，要严格控制农村人口向大中城市的迁移。1962年，公安部颁布了《关于加强户口管理工作的意见》，指出严格控制农村人口向城市流动，准许城市之间适当的迁移；但是要适当控制中小城市人口向大城市迁移。1964年，颁布了《关于处理户口迁移规定》，指出户口迁移方面，要合理控制城镇人口增长，保障合理的迁移；城市间迁移方面，要从全局出发。1975年，对《宪法》进行了修正，此次修宪取消了人口自由流动的相关规定。1977年，国务院签批了《关于处理户口迁移规定》，规定即对农村人口向城市迁移，从级别或规模小的城市向级别或规模大的城市进行了严格的规定，强调要控制城市的人口，严格限制农村人口向城市盲目地流动。在这二十年期间，国务院或公安部出台了多项有关于户籍制度法律法规文件，是城乡二元对立的形成时期。

在严格的计划经济年代产生的户籍制度对社会产生双重了影响。在经济方面，国家通过户籍进行登记，依据数字信息使得国家在资源有限的情况下制定合理的经济发展政策，促进我国现代化的发展。在政治方面，在反霸、剿匪、维稳和打击犯罪等方面户籍管理工作扮演了重要的角色。但是，此时的户籍制度严格限制人们在城乡之间、不同的地区之间流动，国家的政策偏重城市，城乡之间的发展差距逐渐变大，不利于农村经济的发展。

三、1979—1991年户籍制度的初步改革

这一阶段通常被人们称为准市场经济时代，是户籍制度的初步改革阶段。20世纪70年代末，党中央召开了十一届三中全会，改革开放拉开了帷幕，党中央将工作重心转移到经济建设上来。党的所有政策都是为了解放生产力，发展生产力。 1978年安徽小岗村率先实行家庭联产承包责任制后，家庭联产承包责任制在全国广泛推广，农村的经济得到了稳步发展。我国进行一定规模的城镇化建设，农村富足的劳动力出现了剩余，为了有效地利用剩余劳动力，我国进行了户籍制度的初步改革。

1980年，国务院颁布了《关于解决部分专业技术干部的农村家属迁往城镇由国家供应粮食问题的规定》，指出为了使少数专业技术骨干集中精力为现代化建设做贡献，对于这些专业骨干技术人才的农村配偶且在生活上也存在困难的，国家将采取一定的方法将这些配偶迁往城镇，由国家供应粮食，这标志着我国户籍制度初步改革的开始。国务院在1984年发布了《关于农民集镇落户问题的通知》，指出部分有能力在城镇生产、经营、务工和有固定住所的农民及其亲属，可以落户常住，但是这些人需要自理口粮，集镇而居。该规定打响了小城镇户籍制度改革的先声，是我国经济体制改革的成果。1985年，公安部公布了《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》，规定要求对来城市暂时居住的人，符合一定条件的方可发放暂住证，凭证可以暂时居住在城镇。1985年，国家又颁布了《中华人民共和国居民身份条例》，指出年满16周岁以上具有中国国籍的公民必须要办理居民身份证。身份证顺应了社会主义市场经济，有利于现代化的户籍管理。

该阶段，我国进行户籍制度初步改革，被下放的城市青年得到了回城的机会，放宽了农民进城的限制条件，促进了小城镇的建设。由于不同城市对人的吸引力不同，城鎮之间的差距也逐渐形成。户籍制度的改革，人口流动相对自由，促进了经济发展和城市化进程。

四、1992年至今户籍制度的深化改革

1992年，党的十四大确立了社会主义市场经济体制改革的目标。计划经济体制下产生的户籍制度暴露出许多弊病，如户籍制度使得城乡存在诸多不平等，户籍制度使得公民的某些政治权利缺失，农村剩余劳动力的消费能力不足，不利于通过内需拉动经济发展等，为适应社会主义市场经济体制必须深化户籍制度改革。

公安部于1992年决定，在小城镇、经济特区、经济开发区等实行当地有效的城镇户籍，即“蓝印户口”。1995年国务院颁布《小城镇户籍改革试点方案》，指出对于已经在城镇有了稳定工作和住所并符合相关条件的农村户籍公民可以进行落户。之后，国务院颁布了《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》，提出了四大重要的改革：婴儿落户随父母自愿、放宽夫妻分居的户籍问题、老人随子女落户的政策、对农民工落户政策也有所松动。2001年颁布的《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》指出，只要本人愿意小城镇常住的户口都可以得到办理。2005年，公安部门又一次强调为适应新时期的经济发展需求，要打破农业和非农业户口之间的传统壁垒，城乡统一的户口登记管理制度亟须探索和建立。2013年徐绍史的《国务院关于城镇化建设工作情况的报告》指出，在现行市场经济杠杆指引下，我国须打破小城镇和小城市的界限，坚持有序放开中等城市落户限制，大城市落户需要逐渐放宽一定的条件，较为合理地设定特大城市的落户条件。

2017年，党的十九大成功召开，习近平总书记做了《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》的报告，提出从现在到2020年，是全面建成小康社会决胜期。现在户籍制度改革进入了深水区，户籍制度的改革需要同党中央2020年全面建成小康社会的目标相适应，与建设新型城镇化的政策相一致，要坚持以固定的居住地登记为根本，合理流动，融合城乡，科学谋划，规范健康有序的新型户籍制度。户口制度的改革仍需要抓好户籍的登记作用，发挥好居住证制度的作用，做好流动人口登记等工作。整体而言，这一阶段的户籍制度改革符合了我国近来市场经济的发展脉络和思路。

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