论耕地休耕生态补偿的原则

摘 要：耕地休养，是指有计划地在一定周期内，停止耕地的耕作利用，对耕地进行休耕和保养。而耕地休养生态补偿是指通过对实施耕地休养的农户进行补偿，使农户在耕地休养的状态下仍有收益。本文立足生态补偿原则的现实作用与意义，提出了受益者分担、公平补偿、补偿法定、程序正当、公众参与五大原则来构建我国休耕生态补偿制度的基本原则。

关键词：耕地休耕生态补偿；原则

一、确立耕地休养生态补偿制度基本原则的作用与意义

（一）指导生态补偿立法，推动生态补偿法治化

原则作为法律三要素之一，是诸多法律规则的基础性原理和准则，具有综合性与稳定性。而基本原则是贯穿于整个法律活动的指导思想和法律准则，在功能与价值上比其他原则更强，调整范围更广。①我国己经开展了休耕生态补偿的实践工作，通过法律手段调整生态补偿工作中存在的各种法律关系与冲突。但生态补偿法律制度的基本原则尚未确立，学者们也很少对这个问题进行专门性的研究。从理论上探讨休耕生态补偿法律制度的基本原则，对促进休耕生态补偿法律制度规范化和系统化具有重要意义。

（二）促进法规与政策的衔接

新《环境保护法》第31条规定：“国家建立、健全生态保护补偿制度。”该条的确立，为我国耕地生态补偿提供了法律依据。但《环境保护法》只是就生态补偿作出了原则性的法规定，针对森林、草原、耕地、湿地等不同领域的实施没有具体的规定。我们理应重视起耕地休耕的生态价值，将政策与《环境保护法》相衔接，着眼设立生态补偿制度的基本原则，贯穿生态补偿制度的每一个环节，成为生态补偿活动必须遵循和贯彻的准则。

（三）保护农民的耕地权益，实现利益平衡

耕地休养限制了农民对耕地的完全支配权和收益权，农民为保护生态环境而做出了牺牲，有必要对其进行利益补偿，而从生态系统中获得利益的受益者也因其受益支付相应的费用，由此在生态环境的保护者、获益者之间形成公平分配的良性机制。基本原则作为休耕补偿制度的核心，其通过对受偿主体和补偿主体的行为进行调整，在保护休耕者利益的同时，促进受偿主体和补偿主体的利益平衡。

二、休耕生态补偿法律关系分析

构建休耕生态补偿法律制度的基本原则，首先要先弄清楚在参与休耕生态补偿法律活动的构成要素，明确休耕生态补偿法律关系的主体、客体与调整对象。

耕地休养生态补偿法律关系主体，即生态补偿法律活动中权利的享有者和义务的承担者，包括补偿主体、受偿主体和实施主体。首先明确由谁补偿谁，这是促进生态补偿机制良好运行的出发点和归宿点。生态补偿费用的义务承担者则是耕地获得生态效益后的利益获得者，主要有国家、企业及一些非政府组织。

耕地休养生态补偿的受偿主体，也即生态补偿费用的归属主体，是在耕地休养活动中的利益牺牲者。 主要是农村集体耕地承包经营的农户。

三、休耕生态补偿的基本原则构建

借鉴国内外学者对生态补偿基本原则的研究分析，本文认为休耕生态补偿的基本原则可从以下五个原则进行设置：

（一）受益者分担

耕地环境的保护是建立在牺牲一定农业主体当前利益的基础上，从而实现更加长远的生态和社会效益，因此应当对利益的牺牲者给予相应的补偿，激励公众积极参与到耕地保护的活动中来，使其成为耕地生态效益的保护者。同时，对因造成耕地资源破坏和环境污染而获益的受益者，可要求其分担一定的费用。限制其有限度地享用“生态福利”，保证耕地资源的可持续利用，是建立耕地生态补偿法律机制的重要部分。

（二）公平补偿原则

生态权利平等是利益公平分配的前提，是生态公平的核心内容。因此，生态权利平等也应当成为生态补偿法律制度的一项重要原则。在实施休耕生态补偿的过程中，要平等对待每一位符合补偿条件的受偿人，不偏私，不歧视，同等情况一律同等处理，不同情况则视情况作出特殊处理并说明，不在无依据的情况下实施差别待遇。

（三）补偿法定原则

休耕生态补偿制度是由国家出台的、为弥补农户因休耕轮作遭受损失而制定的一項政策。其执行的主体落实到了地方各级政府土地管理部门。因此，政府在依法实施休耕生态补偿之行政行为时，应当参照合法行政原则。首先，生态补偿的标准由国务院制定的行政法规予以规定，地方性法规无权在补偿限额、方式上制定低于或者高于国家制定的标准。其次，根据合法行政原则，行政机关必须基于法律的规定，对符合补偿条件的农户进行补偿，已按要求进行休耕却未受到补偿的农户可依法对政府提起行政诉讼。

（四）程序正当原则

对休耕农户进行补偿的审批，必须严格按照法定程序进行。对每一笔补偿事项要做好登记备案，制作补偿决定书并送达当事人；行政公开。除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私外，在实施休耕生态补偿过程中，要做到信息及时公开，切实保障公民的知情权。将补偿费用、标准、补偿项目等内容及时公布在政府网站上。此外，对于在审批补偿的过程中有利害关系者，应当实行政务回避，由执法人员本人或者行政相对人提出回避申请，以确保补偿工作的公平公正。

（五）公众参与原则

公众参与，是环境保护法的一项基本原则，是指在环境保护领域，公民依据法律法规的授权，平等地参与与环境决策、环境立法、环境执法、环境司法相关的一切活动。因此，为响应《环保法》公众参与的基本原则，在实施休耕生态补偿这项具体制度时应坚持科学民主决策。休耕生态补偿作为与农民利益息息相关的重要决定，在国家制定补偿标准以及政府在作出补偿决定时，都应当认真听取公众的意见和建议，以确保补偿制度的科学性和合理性。同时实现公众监督。在实施休耕生态补偿过程中，将公众监督作为重要的监督方式，有利于推动休耕生态补偿的有序进行。

注释：

①2013年4月，国务院已将生态补偿的领域从原来的湿地、矿产资源开发扩大到流域和水资源、饮用水水源保护、农业、草原、森林、自然保护区、重点生态功能区、区域、海洋领域。环保部还建议将土壤和大气也纳入生态补偿领域的范围之中。

参考文献：

[1]徐曼，田义文.生态补偿基本原则的法律构建[J].南昌教育学院学报，2010，25（6）.

[2] 田义文，田晨，徐堃.再论生态补偿“谁保护、谁受益、获补偿”原则的确立[J].理论导刊，2011（4）.

[3] 吴萍，危小禁，袁新海.公益林生态补偿基本原则构想[J].东华理工大学学报（社会科学版），2012，31（1）.

[4]吴萍.我国耕地休养生态补偿机制的构建[J].江西社会科学，2016（4）.

[5]韩洪云，喻永红退耕还林生态补偿研究——成本基础、接受意愿抑或生态补偿标准[J].农业经济问题，2014（4）.

作者简介：

罗强（1990.07～ ），男，汉族，江西高安人，法律硕士在读，研究方向：民商法学。