公共财政视角下的贵州义务教育均等化研究

杨超

摘要：教育是缩小贫困的重要因素之一，从2013年开始，我国就开始对县域义务教育均等化建设进行推进、评估。贵州属于国家的西部、民族、贫困地区，教育的规模、质量、均等化方面均不同于中东部地区，有其自己的省情和困难，全国或中东地区的义务教育均等化经验并不一定适合于贵州。文章选择贵州为研究样本，揭示了贵州义务教育均等化的现状和存在的问题，提出针对性的政策建议。

关键词：义务教育；教育均等化；公共财政

一、引言

在我国，由于城乡二元结构和区域间经济发展水平的不均等，始终存在着教育的均等化问题，特别是在义务教育阶段。我国早在“十二五”规划中就明确指出，要“促进教育公平，合理配置公共教育资源，重点向农村、边远贫困、民族地区倾斜，加快缩小教育差距”。2017年，习近平总书记在十九大中再次提出了教育的公平性问题，指出要“发展素质教育，推进教育公平”，“推动城乡义务教育一体化发展，高度重视农村义务教育”，“努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育”。总书记的报告中包含几方面的内容：城乡公平、机会公平和教育的高质量。

教育均等化离不开教育投入，我国现行的教育投入为中央、省、县三级投入机制。这一机制的形成与我国的教育体制改革有关，我国的教育体制改革往往是紧随着政治体制改革或经济体制的改革之后，随着中国的改革开放的逐步深入，我国的义务教育逐步从集权走向分权。1985年以前，对于义务教育，中央政府负责财权，地方政府负责事权。1985年之后，中央将财权下移，实行“基础教育地方政府负责，县、乡、村三级办学，县、乡两级管理体制”。2001 年 5 月后，义务教育管理“实行在国务院领导下，由地方政府负、分级管理、以县为主的体制”。

财政分权调动了地方发展经济的积极性，但是否有利于基础教育的发展则值得商榷。关于财政分权对义务教育的影响，已有研究主要形成两类结论： 一是以 Tiebout、Ocates为代表的传统财政分权理论，认为地方政府比中央更了解当地居民的偏好，可以根据地方具体情况选择提供合适的公共产品，更加有利于福利水平的提高和地区经济发展。二是认为财政分权不利于教育、医疗等公共产品的供给。郑磊（2010）、张德勇、孟扬（2015）、宋亚香（2016）认为财政分权使得地方可支配收入减少，不利于缩小城乡教育差距。

尽管有上述争论，目前我国义务教育领域存在两个不争的事实是：1.总体教育财政投入不足；2.义务教育发展不均等。我国义务教育的不均等既体现在省际间的不均等，也体现在省内各区县之间的不均等。本文以贵州省为研究样本，研究该省内部基础教育的均等化程度。通过调查、测算、分析，最后得出结论，并给出相应的对策建议。

二、义务教育均等化评估方法

在我国，关于义务教育均等化的评估方法主要基于：教育投入、教育过程和投入的结果这三个角度，从具体的测算方法来看，主要是借鉴变异系数、泰尔指数、基尼系数等经济学的测算指数来评估教育的均等化程度。如吴春霞（2007）利用基尼系数测算了我国城乡间基础教育的差距程度，刘新波等（2010 ）利用基尼系数和泰尔指数测算了我国各区域农村教育的差异化程度。

学者们的研究大多是从理论研究的角度出发，关于教育均等化的测算，难以避免具备片面性。在具体的实践操作方面，我国教育部2012年出台了《县域义务教育均衡发展督导评估暂行办法》（教督〔2012〕3号）这一评估方法。评估采用差异系数的方法，包含生师比、生均教学及辅助用房面积、体育场馆面积、计算机、图书、教师学历等软件、硬件在内的8项评估指标，评估对象为本县域内的城乡中小学，评估的目标主要有四个方面：入学机会是否公平、保障是否到位、教师队伍是否合理、教学质量是否均等。小学和中学分别评估：小学阶段，差异系数法不大于0.65，认定合格；初中阶段，差异系数不大于0.55，认定合格；差异系数越小，说明均等化程度越高。按照教育部要求，贵州针对性的出台了《贵州省县域义务教育均衡发展督导评估实施办法的通知》（（2013）78号）这一文件，并在2014年做了修订（（2014）35号文件）。评估的过程为：县自评、市复核、省复查、国家检测。

从2013年开始，全国各省份每年均组织本省的义务教育均等化状况的调查与评估，并逐步建立了检测与复查的制度与机制。至此，义务教育均等化研究从理论走向了实践。

三、贵州义务教育均等化的现状及问题

从贵州省省情来看，全省共9个地市州88个县，全省义务教育均等化的评估自2013年开始。2013年，贵州省政府规划了全省义务教育均等化的时间路线图：一是义务教育巩固率，全省到2015年达到85%，2020年达到95%；二是均等化率，到2015年60个县初步均衡，15个左右县基本均衡，2020年全省全部县市实现义务教育基本均衡。

从贵州全省义务教育均等化的实际进展来看，贵阳、遵义和黔东南州三个地市最早开始义务教育均等化认定，也是目前为止的成效最为显著的三个地市。从全省各年份评估认定的数量看，数量在逐年递增，特别是2014年相对于2013年实现了一个大的跨越，这说明地方政府对义务教育均等化的评估越来越重视。从评估认定结果的地区分布来看，贵阳市、遵义市、黔东南州义务教育均等化的成效最为显著，其次为黔南州和铜仁市，成效最差的为黔西南和黔西的各个州市，这与贵州各州市的经济发展水平和速度大致相对应。截至2016年，全省共有59个县通过了义务教育发展基本均衡县的国家认定，这一结果与2013年贵州制定的全省义务教育均等化的时间路线图滞后了一年的时间。目前，全省还未达到义务教育均等化的29个县（区）基本上都是全省最为贫困落后的县（区），这意味着贵州未来的义务教育均等化推进的工作将更为艰巨。

从历年教育部和省教育厅对贵州义务教育均等化督查反馈的结果来看，贵州义务教育均等化建设过程主要存在的问题有三点：1.教育投入的经费在不同程度上还存在一定的缺口，如余庆县、丹寨县、麻江县在部分年份就没有达到义务教育均衡所规定的“三個增长”；2.教育人口流动带来的办学硬件条件的紧张，贵州是一个劳务大省，相当规模的教育人口随劳动力的流动而流动，流向为从农村地区向城镇流动、欠发达地区向发达地区流动，这造成了发达地区（如贵阳市）的校舍等硬件条件的紧张；3.师队伍建设不均衡，高学历的新教师队伍往往优先选择发达城市或城镇就业，极少选择乡镇，这造成了城乡之间教师队伍的进一步不均衡。

四、结论建议

在义务教育均等化发展方面，贵州各级政府对其重要性已有充分的认识，义务教育均等化的推进也取得了相当大的成效。但整体上，各地义务教育均等化的建设进度落后于全省的规划，实际操作过程中还存在一些困难和不足。要促进贵州义务教育均等化更好的发展，可采用如下措施。

第一、加大教育财政资金的总量投入。硬件、师资队伍等的建设，归根结底都需要经费的支持。贵州整体经济基础薄弱，财政实力不强，一直属于中央财政转移支付的对象。在现有的中央、省、县三级教育财政投入的格局下，贵州部分欠发达县的教育投入存在缺口是客观事实，单纯依靠县财政解决也不符合实际。贵州省应当积极争取中央教育经费投入，全省统筹，教育资金向欠发达地区倾斜，这也不失为一种现实的选择。

第二、充分运用现代信息技术手段，优化资源配置。劳动力、教育人口的流动是市场的选择，城乡之间教师队伍的差距也是一个不争的事实。要化解上述难题，可借助现代信息技术，利用远程教学、虚拟课堂等方法，将优质的教育资源实现区域内的共享。这将在一定程度上化解乡村优质教育资源的不足。

第三、提高教育资金的使用效率。加大教育资金投入，同时还有提高教育资金的使用效率。应当合理规划、严格审批，避免重复建设，避免优质教育资源过度集中，造成义务教育非均衡程度进一步加大。借助现代信息技术和财会制度，对资金的使用严格监管，避免资金挪用和学校工程建设滞后造成资金使用效率低下。

參考文献：

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*基金项目：2016年贵州商学院校级课题“贵州基础教育均等化研究——基于公共财政投入的视角 ”，项目编号：2016XJYB13。

（作者单位：贵州商学院管理学院）