我国旅游民宿管理法规体系分析

黄娜　张钰桢

摘要：随着旅游业的强盛发展，大陆民宿行业蓬勃兴起，但由于受监管滞后、立法缺失等问题的出现，为确保民宿产业的健康发展，有必要构建一个成熟的大陆民宿法律法规体系。台湾民宿产业发展的先驱，在民宿法规体系建设方面有丰富的经验，因此基于对大陆与台湾旅游民宿管理办法对比分析，针对大陆民宿法律法规体系建设，在民宿管理监管立法、民宿监管主体、民宿经营奖惩机制、民宿行业自律等方面提出了相应的借鉴。

关键词：民宿产业；民宿法规；民宿市场规范

一、引言

近几年，在旅游业蓬勃发展的带动下，国内各地民宿发展的热度持续不减。作为一个舶来词，目前学界对于民宿的概念的理解尚未形成一个统一的定论。而对于民宿概念的解释在含义上具有一定的共性：通常管理者就是民宿的所有者；客人与民宿管理者之间的交流是直接的；小规模、非标准化经营；能够提供个性化的特色服务。但同时根据研究需要则在诠释上有所侧重。

目前国内外多个学科在民宿相关问题研究上都有一定的成果。国外对于民宿研究一般把民宿管理者、民宿行业管理以及旅游者作为研究对象，侧重于民宿市场和经营者与旅游者关系的研究。而国内则在民宿的经营管理、服务营销、相关评价体系构建的研究上呈现出深入具体、多样化的研究特點。但从国内外民宿研究来看，对于民宿的产业优化、监管制度的深入研究存尚少，因此本文将沿着民宿行业法规进一步探讨。

二、大陆民宿行业规范的缘起至今

从2014年起大陆对于民宿产业的关注度越来越高，目前大陆民宿产业已处于萌芽且不断发展的阶段，但由于民宿产业的管理和系统的认识都存在一定的缺陷，为促进大陆民宿产业的持续发展，各地纷纷以相关法律法规的出台来规范民宿市场。

通过资料搜寻和梳理发现，目前大陆所出台的民宿政策主要城市有杭州、宁波、绍兴、上饶、芜湖、黄山、厦门、深圳等。从地区分布来看，这些城市集中于民宿产业发展态势较好的浙闽粤、长三角地区两大民宿产业集群区。对比后发现，各地在制定民宿行业规范时，都对民宿进行了界定，明确民宿是一种经营性的场所，还强调其在提供住宿功能的同时让旅游消费者能够获得一些其他的旅游体验，这也对民宿经营者形成了一种潜在的经营要求。同时，为了更加明确的辨析出管理范围，各地民宿管理办法又结合地区发展特点对民宿的具体规模进行了限制。相比于一般的酒店，要求民宿必须控制在一定的经营规模，这就使得轻资产的民宿成为了民宿行业发展的主流。除此之外，各地民宿管理办法还针对地区特色和管理需要对民宿管理相关问题进行了扩充，各个管理办法所涉及的内容也呈现全方位、多样化的特点。但不足的是，在适用范围上较为局限，并且多以指导性文件为主，对行业规范起引导性作用，缺乏强制的约束力，无法全面、高效的落实到民宿产业发展中。

为促进民宿市场规范化，国家旅游局制定了《旅游民宿基本要求与评价》，这也是大陆首个较为明确的国家级的民宿行业管理标准，并且还分别从定义、评价原则、基本要求、管理规范和等级划分条件等对民宿作出了规范要求。

三、与台湾民宿管理办法对比分析

台湾民宿产业发展起源于20世纪80年代，经历了三十多年的发展，目前台湾民宿产业已进入成熟发展期，在各个方面都有着较为丰富的经验。就民宿管理办法而言，台湾与大陆各具特色，存在着明显的差异。

（一）民宿管理法规成熟度

从统一性的民宿管理规范的制定时间来看，大陆首个旅游民宿标准出台于2017年，而台湾则早于大陆，早在21世纪初台湾民宿产业发展进入成长阶段时，台湾《民宿管理办法》随之孕育而生，作为一个系统性的民宿管理规范，首次认可了台湾民宿的合法地位，同时还就台湾民宿经营资格、台湾民宿协会的监管等方面进行了严格的法律规定，法律法规体系完善；从制定和发布的权威性来看，台湾的民宿经营的主管机关在中央为交通部，在直辖市则是直辖市政府，在县（市）为县（市）政府，并且法规、标准兼顾，而大陆则为国家旅游局，属于民宿行业指导标准。相比之下，台湾民宿管理办法主管机关更具权威性。

（二）民宿管理范围的限定

在法律法规适用范围方面，大陆的民宿管理标准在适用范围上明确表示该标准适用于正式营业的小型旅游住宿设施。同时还根据所处地域的不同将大陆的旅游民宿分为城镇民宿和乡村民宿两种类型，台湾则没有明确限定；在民宿经营空间范围上，台湾《民宿管理办法》中将民宿经营空间范围限定于九种特定类型区域。而大陆民宿管理仅从宏观层面要求民宿经营空间范围符合辖区内相关规划，民宿管理办法本身的制约性稍弱于台湾；在民宿经营规模方面，台湾认可的一般民宿规模小于大陆，同时，对于一些特殊的特色民宿又有针对性的规定，相对灵活，有利于使多种类型民宿在发展过程中保持自身的特色。

（三）民宿设施设备规定

在民宿设施设备相关规定中，相比于台湾，大陆民宿管理法规对于民宿建筑设施的规定更为明确，但从大陆与台湾在建筑设施、卫生设施、安全设施等方面的相应的规定来看，大陆与台湾民宿管理都相对完善，并且各自结合了地区特色及管理需要，对规范内容的扩充上各有侧重。

（四）民宿经营服务方面

作为非标准化的住宿形式，行业法规对于民宿服务规范相对宽松，台湾在民宿经营管理方面对民宿经营者的职责和要求作出了具体规定，而大陆则侧重于服务管理方面，虽然做出了标准化的规定，但在具体实施上，给予了民宿经营者开阔的发挥空间。

四、对先行城市民宿管理法律法规制定的有效借鉴

目前大陆民宿法律法规体系还处于构建阶段，台湾民宿的成熟民宿法律法规体系能够为大陆民宿法律法规的建立提供一定的借鉴。

（一）构建民宿监管立法体系

目前大陆民宿市场的规范体系不成熟，仅有的统一性标准《无论是在权威性还是在完整性都存在着一定的缺陷，不具备强制性，实践性较弱；并且各地的民宿管理办法适用范围较为局限，缺乏能够适用于各个地方的系统性的民宿监管立法体系。为避免大陆旅游产业健康发展受到影响，建立全国统一的法律法规是目前大陆民宿产业发展的必要举措。因此，大陆相关部门应当尽快完善地方立法，结合民宿特有的小规模和个性化经营模式和特点，制定出适应民宿市场发展的民宿管理办法，同时健全治安管理以及环境保护与卫生监管等制度。

（二）明确民宿监管主体

民宿产业经营管理过程中所涉及的各个民宿监管主体之间的联合机制一般很难自发形成，特别是面临棘手的问题时，互相推诿，造成民宿监管主体的缺失。并且各个监管部门内部监管协调不足、监管措施不当等问题普遍存在，制约了大陆民宿产业的持续发展。因此，需要系统梳理民宿管理机构，明确民宿监管主体，以完整、科学、具体的权责分工确定各个监管部门的权力与职责。

（三）建立民宿经营的奖惩机制

目前大部分地方民宿法規在具体实施上并没达到最优的执行效果，针对民宿奖惩机制建设也存在一定的欠缺。因此有必要建立健全民宿经营的奖惩机制，在民宿违法经营的惩罚机制方面，明确各种违法的民宿经营行为，加大对于违法经营者的惩罚力度，通过惩罚机制对违法的民宿经营者予以明示，避免民宿违法经营行为。同时可以制定相应的民宿经营奖励制度，针对那些在有特殊贡献的民宿经营者以表扬或适当的奖励，提高民宿经营者的积极性。

（四）加强民宿行业自律

由于各地方民宿产业的发展情况、管理要求存在着一定的差异性，要想完全统筹好民宿产业的方方面面还需要通过赋予民宿行业协会一定的与当地民宿产业经营和监管相关的权力和职责，形成各部门的联合监管机制，鼓励居委会、村委会等组织统筹社区管理，依靠行业自律监管以及社区自治来完善民宿规范管理。

五、结语

维持民宿市场的规范离不开完善的法律法规体系，要构建具有适用性、完善的民宿法律法规体系，不仅需要借鉴台湾民宿法规体系，同时还要突出大陆民宿产业特色，制定出符合大陆民宿市场发展的法规体系。

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（作者单位：云南大学工商管理与旅游管理学院）