公共部门人才队伍建设激励机制研究

梁梓康 孙潇怡

摘 要：民政工作是社会服务管理的重要组成部分，在保障和改善民生、加强和创新社会管理中扮演重要角色，优化民政事业单位人才队伍建设的激励机制有助于解决社会服务管理问题。在简要阐述公共部门激励机制理论及文献资料的基础上，以某地民政厅直属事业单位人才队伍建设的发展现状为例，系统分析了该地区民政事业单位人才队伍建设过程中在激励机制方面存在的问题，提出具有可操作性及针对性的优化对策和措施。

关键词：公共部门；人才队伍建设；激励机制；民政事业单位

中图分类号：F24 文献标识码：A doi：10.19311/j.cnki.16723198.2018.30.035

民政事业单位作为政府提供社会服务、进行社会救助的重要部门，在不同时期承担着党和国家赋予的特殊任务。随着近年来全面深化改革和事业单位分类改革的推进，经济社会发展新常态对民政工作提出了更高的要求。 2010年民政部印发的《全国民政人才中长期发展规划（2010-2020年）》提出了今后一个时期民政人才队伍建设的总体思路与措施，我国新时期的民政事业单位人才队伍建设在政策的推动下，必将快速发展。民政事业的发展催促着民政人才队伍的发展，当前民政事业单位人才队伍的业务能力已不满足民政事业快速发展的需求，必须采取有效对策进行人力资源管理体制的改革，构建科学合理的激励机制，从而提高民政人才队伍的工作积极性和工作效率，促进民政事业又好又快的发展。

1 公共部门激励机制理论及文献综述

1.1 公共部门的内涵

公共部门是相对于私營部门而提出的，以公共权力为基础的重要政府组织。它的公共权力具有强制性的特点，依照宪法和法律的规定管理社会公共事务。以谋求社会公共利益为目标，并对社会公众负责，不以营利为目的。政府部门是最典型的公共部门，除此之外还包括由政府出资，在所有制形式上属于国有的公营企业、公立学校以及公立医院等经济领域的公共部门。

1.2 公共部门激励机制的内涵

公共部门激励机制是指公共部门积极引导工作人员的行为和价值观念，以实现组织共同目标，按照预定的程序和标准将公共资源分配给公共部门中公共人员的过程。公共部门由于其内在的特殊性，与私人企业的激励机制具有明显区别：一方面，绩效评估方式不同。另一方面，组织管理结构存在差异。公共部门激励机制的构建主要存在几个方面的制约因素：（1）公共部门的产出难以测量。（2）公共部门具有多重的委托—代理关系。（3）公共部门组织的目标较难确定。（4）公共产权具有内在排他性。（5）公共部门的显性激励具有财政约束性。

1.3 公共部门激励机制文献综述

国外学者对公共部门激励机制的研究最早开始于阿克曼（Ackerman，1986）发表的关于经济激励能否作用于公共部门改革的论文，而公共部门激励机制规范研究的正式开端是梯若尔（Tirole，1994）发表的关于政府内部激励问题的文章，从那以后，相关方面的文章逐渐增加，并运用经典激励理论与合约理论的研究方法，促使理论研究更加规范，形成比较成熟的理论体系。国内关于公共部门激励机制的研究起步较晚。近年来，我国学者在吸纳国外激励理论的基础上，结合我国特有的国情提出了适用于中国的公共部门激励理论的新观点。 徐晓娜（2012）、刘枫（2013）均认为公共部门人力资源激励机制指的是公共部门通过物质、精神奖励或改善工作环境等方法，积极引导和规范员工的工作理念及行为，从而有效地实现组织共同目标的活动过程。黄再胜（2005）将公共部门激励机制分为显性激励、隐性激励、监督激励和内在激励。贾雅茹（2010）通过对公共部门与私营部门激励机制的比较分析，提出从了解公共部门组织成员的需要、改革和完善公共部门成员的工资、福利制度以及增加负激励机制等三个方面健全公共部门激励机制。

2 G省民政厅直属事业单位人才队伍建设发展现状及存在的问题

2.1 发展现状

进入21世纪以来，G省民政厅紧跟社会发展和公共服务需求的变化，持续推进民政事业的发展：逐步完善基本设施建设；提高职工福利水平；探索市场化改革；实行社会化服务，部分厅直属民政事业单位发展成效显著。截至2017年，已经建立起21个直属事业单位，其中公益一类单位有13个，公益二类单位6个，其中还有老年报社、福利企业服务中心为从事生产经营活动事业单位。拥有大约700人的职工队伍，驻地主要分布在5个地级市。长期以来，该省民政厅牢固树立“以民为本、为民解困、为民服务”的理念，不断推进制度改革，加快民政事业的建设和发展，优化社会服务质量，基本实现了由救济型向福利型、由单一功能向综合功能、由封闭型向开放型、由供养型向保障型、由传统型向现代型的转变，在提供社会服务、解决民生问题、促进社会公平等方面发挥了重要作用。

2.2 人才队伍建设存在的主要问题

2.2.1 编制管理模式滞后

我国的民政事业单位的编制管理实行政府核定拨款的定额编制，编制数量相对固定，申请增加编制数量需要经过复杂且严格的审批程序，一般情况下编制数量在短时期内不会变动。近年来，随着社会经济的发展以及公民对社会保障服务需求的不断增加，原有的民政事业单位编制管理模式已难以适应当前民政事业发展的需求。部分事业单位编制数量少，编外聘用人员也不足，制约了民政业务的正常开展，特别是专业技术人员、管理人员的编制紧缺，不利于民政事业单位人才的引进。

2.2.2 人员晋升机制僵化

民政事业单位普遍存在编制数量不足以及职位晋升缺乏统一、明确衡量标准的情况，单位领导的意志在人员晋升决策上起较大的作用，导致民政工作人员的晋升制度虚化，晋升激励无法发挥其作用。此外，当上一级编制岗位的人员离退后，下一级的人员才有晋升的编制空位，基层工作人员长期得不到应有的职位晋升，专业人才发展空间狭小，晋升渠道单一，这种情况挫伤了民政人才工作的积极性。

2.2.3 薪酬制度缺乏弹性

民政事业单位的工资实行的是职级工资制，工资主要部分是固定的可调整部分较少，缺乏弹性。部分事业单位没有将绩效与工资进行合理挂钩，实际操作上往往按照级别高低发放薪酬数额，级别高的绩效工资就高，同一级别的工资也没有拉开距离，存在着“平均主义”的现象。除此之外，薪酬的涨幅水平长期滞后，与社会生活消费水平存在一定的差距，民政事业单位员工的基本薪资只能勉强满足日常的生活支出，薪酬制度的僵化导致薪酬激励的作用有限。

2.2.4 专业培训不足

民政事业单位对民政人才业务培训的重要性认识不到位，缺乏定期的专业能力培训，甚至无培训，阻碍了民政人才的发展。一些民政事业单位工勤人员培训次数严重不足，几乎无培训，普遍存在员工最近一年内参加培训的次数不多、脱产培训不足一个月的情况，不利于人才专业素质的提高。少数民政事业单位虽然有定期培训，但是培训缺乏针对性，培训的内容和形式落后，普遍存在培训形式化“走过场”的现象，培训内容一般都是重理论轻实践，专业培训达不到人才发展的需求。

2.2.5 外聘人员管理困难

民政事业单位由于核定编制少，无法满足日益增长的业务需求，需要聘用编外人员协助相关工作。外聘人员主要分为两种，一种是聘用制人员，另一种是通过社会购买服务的劳务派遣人员。民政事业单位的保洁员、保安等岗位都是通过购买社会服务的劳务派遣人员，普遍存在着责任心不强、缺乏归属感的情况。由于是购买社会服务，购买单位只有使用权没有管理权，无法对这部分编外人员进行有效的监管，导致其工作积极性不高。非在编人员每年为单位创造高额的利润，做出了巨大的贡献，但是薪资、晋升、培训等方面的基本权利没有得到相應的保障，非在编人员的管理漏洞仍然是民政事业单位的短板。

2.2.6 招聘难和留人难问题并存

民政事业单位专业人才紧缺现象较为明显，特别是复退军人医院、康复中心和社会福利院等特殊事业单位长期缺乏相应的专业医师。专业人才缺乏的现象，一方面是长期以来缺乏相关的专业标准，专业建设缺乏依据，而且服务对象特殊，工作需求量少，专业人才得不到有效的实践操作。另一方面是由于这类事业单位的经济效益偏低，薪资福利较少，无法吸引专业技术人才。再者是因为地理位置偏僻，交通不畅。难以留住现有人才，是民政事业单位人才队伍建设过程中的另一个重要问题。造成人才流失的原因是多方面的，主要体现在晋升渠道单一，薪资福利少，发展前景渺茫等。部分民政事业单位绩效工资低，福利、补贴少，工资结构不合理，导致在职员工调任或者直接离职，人才流失现象比较突出。

2.2.7 检查监督缺失

G省的民政事业单位普遍存在着检查监督不到位的情况。例如某民政事业单位的领导和下属工作地点不同，长期分隔两地，单位职工之间的团结力度不够，缺乏组织凝聚力。该单位的日常工作缺乏检查监督，员工普遍缺乏纪律性和上进心，而且对单位未来发展的方向感到担忧。许多民政事业单位用人制度不够规范，选人用人制度不合理，存在人浮于事的现象。在职的工作人员数量超出业务需求，工作量不饱和，甚至无事可做，造成了人力资源和资金的浪费。

3 优化民政事业单位人才队伍建设激励机制的对策建议

3.1 科学规划编制管理

民政事业单位编制管理需要进行科学的规划，逐步推进事业单位编制科学化、规范化、法制化管理。根据各个不同类型事业单位的实际情况实施不同的编制管理，在合理控制编制总量的基础上，适度增加编制数量以满足民政业务发展的需求，充分发挥现有编制的效用，不断优化编制管理结构，实行有增有减的动态管理长效机制，用好用活现有编制资源。逐步探索对事业单位的部分岗位通过购买服务的方法，合理减少机构设置和人员编制，减少直接聘用人员的数量，降低人力资源管理成本。

3.2 多种方式拓宽晋升渠道

在国家有关政策规定范围内，具体岗位控制数经上级部门批准后，根据民政事业单位的具体情况，对达到一定工作年限且工作考核表现优秀的职员予以相应的岗位等级晋升。采用选派专技人员到企业挂职或者参与项目合作、兼职创新或者在职创办企业、离岗创新创业，在事业单位中设置创新型岗位等多种方式对专技人员在创新创业上给予支持，开阔新的晋升渠道，满足专业人才的多向发展需求。

3.3 全面深化改革薪酬制度

民政事业单位薪酬制度的改革，一方面要通过多种方式适度提高公职人员的薪酬水平，另一方面薪酬应该与绩效挂钩，两者综合才能发挥薪酬激励的作用。政府应该通过财政拨款加大支持力度，根据民政事业发展的规划逐步增加资金投入，同时采取多种形式、多种渠道进行民政事业发展资金的筹措。积极营造宽松的投资环境，降低和放宽民政领域社会资本准入条件，发挥政府资金的引导作用和放大效应，带动社会资金大量投入。在资金保障的同时还需要将薪酬与绩效挂钩，以制度规定并严格执行，工资结构在基本工资基础上增加绩效工资，绩效水平越高，绩效工资就越多，绩效工资是对公职人员付出劳动的认可，在确保公平的同时也能调动他们的工作积极性。

3.4 提高专业培训的数量和质量

民政事业单位人才队伍建设在专业培训方面，首先，要通过管理制度使员工拥有定期的专业能力培训，确保工作人员的专业培训数量。其次，对民政各事业单位的员工进行培训前的培训需求评估，了解员工在日常工作中在哪些方面的能力需要加强。在培训需求评估基础上，制定针对不同岗位的培训项目标准，采取个人自学、交流考察、脱产培训、岗位培训等多种形式，有目标、有针对性地进行系统的专业培训，提高专业培训的精准度和有效性。最后，加强对培训的实施过程的有效监管，对培训实施效果进行全面考核，并及时反馈培训的效果以及不足之处。

3.5 规范管理编外人员

规范管理编外人员，首先，应该严格控制编外人员数量，根据事业单位实际用工需求，核定编外人员的招聘额度。其次，应该将编外人员纳入民政事业单位职工队伍建设，保障个人的基本权利和薪资福利，鼓励编外人员为单位的发展建言献策，提高他们的归属感。对编外人员的工作和生活中遇到的困难给予关心和帮助，支持和鼓励他们通过自主学习、培训等方式提高自身的知识水平和专业技能。再次，通过宣传教育的方式，引导编外人员学习和维护组织文化，通过组织文化在编外人员队伍中树立正确的核心价值观，激发他们对民政工作的认同感和责任感。

3.6 建立健全用人机制

在意识层面，一方面着重提高各事业单位领导对民政人才队伍建设的重视程度，另一方面增进社会公众对民政工作的了解，为民政人才队伍建设创造良好的内外部发展环境。在具体用人机制层面具体包括以下几个方面：（1）规范人才引进审核制度，确保人才选拔过程公平合理。在此基础上，对短缺的高级专业人才在制度范围内适当放宽引进标准，增加相应的薪资福利以吸引人才。（2）做好人才储备工作。注重专业人才的培养，通过与高校合作，搭建事业单位与高校实习流动交流平台。（3）营造良好的用人环境。严格规范专业人才晋升制度，绩效考核坚持公开透明的原则，在工作和生活上给予亲切的关怀，让人才在良好的用人环境中找到归属感，提高工作满意度，增强他们的向心力。

3.7 强化监督管理功能

民政事业单位的发展需要加强监督管理，明确各部门和个人的工作职责权限，确保民政工作的高效有序运行。首先，要完善日常工作的考勤制度，按照制度要求对公职人员的工作时间和工作状态进行实时考勤。其次，制定科学的绩效考核制度，实施有针对性的全面的绩效考核标准，根据不同部门、不同职级、不同岗位制定相應的考核标准，提高绩效考核的精准度和可操作性。再次，完善绩效考核的程序，对绩效考核的整个过程进行监督。考核前制定科学合理的考核标准，考核过程中严格执行考核程序，经过多层次的考核主体对被考核对象进行考核评估，考核结束后的结果要及时公布并反馈考核的效用，为后续的绩效考核提供经验和参考。

参考文献

[1]Ackerman SR.Reform Public Bureaucracy through Economic Incentives？[J].Journal of Law， Economics， and Organization，1986，2（1），131161.

[2]Tirole， Jean.“The Internal 0rganization of Government，”Oxford Economic Papers[J].New Series， 1994，46（1），129.

[3]刘枫.公共部门人力资源激励机制研究[J].财经问题研究，2013，（5）：154159.

[4]徐晓娜.公共部门人力资源管理激励机制的现状和策略[J].改革与开放，2012，（4）：4344.

[5]贾雅茹.公共部门与私营部门激励机制比较研究[J].兰州大学学报，2010，（3）：102107.

[6]黄再胜.公共部门组织激励理论探析[J].外国经济与管理，2005，（1）：4146.