突发事件中的应急社会动员机制研究

薛莹莹

摘 要：近年来突发事件的发生愈加频繁，给我国的应急管理工作带来了很大挑战，也凸显出应急动员方面的诸多问题，不仅影响应急处置效果，并且造成了资源浪费。从应急社会动员的内涵和功能出发，分析了应急动员机制的参与者，并从时间、空间和动力三个方面分析其环境约束。重点从应急预警、应急准备、应急响应和灾后恢复四个阶段阐述了应急动员机制的运行流程，在此基础上提出了制度化建设建议，以期促进突发事件应急社会动员制度的发展，推动社会的稳定与和谐。

关键词：突发事件；应急管理；社会动员；机制

中图分类号：D9 文献标识码：A doi：10.19311/j.cnki.16723198.2018.30.068

1 应急社会动员的内涵及功能

“动员”一词本身是由战争衍生而来的一种军事活动，意为战争动员，其本质是国家或社会资源由民用转为军用，以满足国家战争的需求。接下来对战争动员、应急动员、社会动员以及应急社会动员的含义进行辨析。战争动员主要是指一个国家为取得战争的胜利，需要临时统一调度现有资源为战争服务而采取的紧急措施。《国防动员法》中对应急动员做出定义，是指为国家应对因自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等紧急状态下，为保证国家安全而采取的一系列社会动员的措施活动。联合国儿童基金会将社会动员定义为一项人民群众广泛参与、依靠大家的力量来实现特定的社会发展目标的群体性运动。应急社会动员则是指一个国家为成功地预防和应对非战时状态下的突发事件或公共危机而有效地调动政府、市场、第三部门的人力、物力与财力的活动。

应急社会动员机制运行的目的是为了更加有效的应对突发事件，满足应急救援活动的资源需求。其基本功能是运用多种策略和方式使社会各主体发挥最大的价值，以满足应急管理工作在人力、物力、财力等多方面的物资需求，更好地为社会服务。

2 应急社会动员机制设计与流程

2.1 应急社会动员机制的参与者

应急社会动员机制的参与者即该机制的利益相关者，指“谁来动员”、“动员谁”和“用什么来动员”三个方面，包括动员主体、动员客体及介质（动员途径和方式）。动员主体和动员客体是动员过程中的两个主体，动员过程主要包括两个方面：一是动员主体运用多种途径和方法影响动员客体，实现对被动员者的领导和使用；二是被动员者在动员主体实施策略的影响下改变原来的状态，积极参与到突发事件的应对过程中去，发挥自身在应对突发事件时的价值。而动员主体所使用的策略、方式方法等就是连接主体和客体的介质，它们在动员过程中同样起着举足轻重的作用，构成了动员的主要内容。在我国，应急动员主体为各级人民政府、非政府组织、媒体机构及公众，应急动员客体则是掌握各类资源的各社会主体。

2.2 应急动员机制的环境约束

（1）时间约束。应对突发事件所要做的工作都有很高的时间要求，尤其在进行社会动员时，所有的资源都必须在规定的时间内到达所要求的地点才能发挥它的作用和价值。在突发事件发生后，管理人员则需要根据实际情况来确定被动员者的重要程度及先后次序，使其能够满足应对突发事件的条件，以保障动员客体能够在限定的时间内安全到达目的地。

（2）空间约束。在进行社会动员时，要使动员客体准时到达目的地则会产生一定的成本，那么应急社会动员也就有了空间约束。从整体大局来看，我国应使社会救助组织和救灾物资供应点较为均匀的分布，在突发事件发生时则可以避免从太远的地方调动资源，能够降低一定的成本。同时，应急管理者在动员时要根据实际情况来确定动员的幅度，在适当的范围内进行动员并尽可能的发挥它们的价值。

（3）动力约束。应对突发事件是否成功、应急动员是否有效，动力因素起着非常关键的作用。一方面，动员主体的动员力度大小会影响到动员的动力，另一方面，动员客体参与动员工作的积极程度也会影响动员的动力。为了增强应急动员的动力，应急管理者可以采用事后奖惩或补偿的方式来激励动员客体，达到积极动员的效果。

2.3 应急动员机制的运行流程

应急社会动员机制的运行流程主要包括了两个方面：其一，社会动员主体确定动员目标，而后运用多种策略、途径和方法等影响动员客体，从而达到社会动员的目的；其二，动员客体在动员主体的影响下所做出的回应，最终参与动员活动的过程。这两个方面是相辅相成的，二者需要在整个系统环境中进行交互作用，社会动员的实质则是需要两者协调与配合，共同发挥其作用。突发事件的应急动员机制在不同阶段的内容与实施方式也不同。接下来将根据应急动员机制的流程，分析其在不同阶段的内容与方式。

（1）应急预警阶段。

在突发事件发生之前，应急管理的预报预警工作显得尤为重要。对于可以人为控制的事件（比如网络舆论、食品安全等）更要在危机潜伏期就发现事件的苗头，并采取措施加以抑制，防止其恶化的趋势。对于不能避免的突发事件（比如自然灾害、事故灾难等）则需要利用一定的理论与技术，发现潜在的风险，预先采取措施。在这个阶段的应急动员工作主要是相關组织和志愿者队伍等对社会公众进行防灾减灾知识方面的宣传教育，使公众能够了解到自己日常生活当中的潜在隐患，培养危机意识，并做好相应准备，必要时积极配合政府的行动，做到有序地防范危机等。

（2）应急准备阶段。

在这个阶段，要注重提高应对各种突发事件的能力，比如制订应急预案并进行演练、提高应急运行中心的运行能力、完善预报预警系统、进行灾害救援的培训与能力拓展等。在这期间的应急社会动员主要表现为：为相关应急法律法规和应急预案的制定提供参考意见，开展应急管理教育和培训，进行危机演习等。主要目的就是动员各方面的社会力量，采取相应的措施，为之后突发事件的发生、灾害响应及灾后恢复与管理做好准备。

（3）应急响应阶段。

应急响应阶段一般在突发事件发生时或发生后，在这个时期是进行社会动员的关键时期，应立即采取措施来应对突发事件，尽可能降低灾害带来的损失。首先，要保证信息传达畅通并且要传递真实有效的信息。信息具有很强的时效性，每位社会成员都有责任和义务将自己所掌握的有效信息及时传达出去，以避免因为信息不畅而又加深灾害的损失。同时，新闻媒体可迅速传达信息，帮助政府部门向社会公众阐述政策、说明情况和指导公众的行为，有助于社会公众对应急管理工作的支持、配合和进一步的参与。其次，更重要的是动员社会资源。通过社会动员来使社会中有效的资源充分的利用到应对突发事件中去，能够大大提高应急管理工作的效率和成果，不仅发挥了它们的社会价值，更有利于社会的团结和凝聚。另一方面，应急管理工作应及时关注弱势群体，给他们提供必要的保障。

（4）灾后恢复阶段。

在此阶段的主要内容是突发事件发生后的恢复与重建及社会心理的恢复。首先是基础设施及资源的恢复，广大公民则是恢复工作的关键力量。相关部门一方面会为重建来筹集资金，另一方面也动员社会公众共同投入到重建工作中去，号召大家一起参与其中会形成一种积极团结的氛围，增强凝聚力。同时，突发事件发生后社会公众的心理会受到很大创伤，可能产生一定的过激情绪和行为，因此社会心理恢复也非常有必要。相关部门应及时与受灾民众进行心理沟通，缓解他们的紧张情绪，共同度过心理危机，达到让公众满意的恢复效果。

3 制度保障的建议

健全的动员体制是应对突发事件时迅速进行资源重新配置的保证。应急动员的体制和制度越完善，应急动员机制在运行时会更加高效、流畅，救灾效果也会越好。本文主要从以下三个方面来对应急动员机制的制度建设提出相关建议。

3.1 完善相关法律法规

完善应急社会动员的相关法律法规，从法律层面上建设应急管理中的行政职权，对突发事件发生后的决策、协同合作、动员等一系列的工作给予法律上的保障。在此基础之上亦可以进一步制定和完善其他相关的各种突发事件紧急状态的专门法律和法规，比如应急预案编制制度、应急物资调配制度、交通运输工具征用制度、应急工作人员的伤亡赔偿制度等。完善的法律法规能够为应急动员工作提供坚实的保障。

3.2 完善多方面的协同合作

建立政府部门与社会组织、第三部门以及公众等多个方面的协同合作机制，只有多方位的共同合作才是真正的社会全面参与。突发事件的应急管理工作需要从中央到地方各个层级政府及相关部门都积极参与，站在统筹的高度来布置工作并明确权责。其次，完善处于中间层级的不同机构、组织、团体参与应急动员机制的制度建设，使应急动员更有秩序。再次，应加强社区委员会在应急动员行动中的核心功能，发挥社区居民在应急动员中的作用。

3.3 完善奖惩和补偿制度

在应急社会动员过程中，如何让拥有资源的社会主体积极主动的提供所需要的资源是有效开展社会动员的关键。奖励与惩罚制度具有激励与控制动员客体的双重功能，运用于动员过程中将有助于目标的实现，然而我国以往的多次重大事故应急动员行动中均未正式体现出奖惩制度。另一方面，媒体在应急过程中起着重要的舆论引导功能，媒体的报道应以传递正能量为主，多鼓励社会公众参与到应急动员中来，从而达到凝聚力量、全民参与的效果。

4 总结

近些年来，突发事件的发生愈加频繁，对社会的破坏力也越来越强，给当下的应急管理工作带来了很大的挑战。如何高效快速的动员社会上的有效资源成为应对突发事件的关键。应急动员机制作为应对突发事件筹集资源的主要方式，对应急救援效果有着重要影响。本文首先对应急动员机制的内涵和功能进行了介绍，而后对应急动员的主体和客体、三种环境约束进行了分析，重点说明在应急管理的四个阶段应急动员机制是怎样运行的，即应急动员机制的设计流程，其中包括运行的方式和内容。同样，应急动员机制的顺利高效的运行需要一定的制度保障，本文从三个方面对应急动员机制的制度化建设提出了相关建议，希望对应急动员机制的进一步发展提供一定的参考意见。对于当下突发事件的严峻形势，只有系统、全面的社會参与，才能更好的应对突发事件。

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