完善行政裁决制度应当思考的几个问题

文/陶品竹

陶品竹北京市社会科学院法学研究所副研究员

行政裁决制度是现代社会解决民事纠纷的一项重要制度。完善行政裁决制度应从基本理论问题入手，对行政裁决的概念、特征进行界定和概括，明确行政裁决的性质、功能，划定行政裁决范围，以有效发挥行政裁决所应承担的社会矛盾纠纷化解功能。

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，要“健全社会矛盾纠纷预防化解机制，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制”。据此，早在2014年10月，行政裁决的制度完善问题就已经提上了党和国家的议事日程。然而，根据2017年12月《法制日报》的相关报道，行政裁决解决纠纷制度依然缺失严重，行政裁决所应当承担的社会矛盾纠纷化解功能仍未有效发挥。 这种状况的发生，与行政裁决法律制度缺乏统一规范、行政机关人手紧张有直接关系，但更为重要的是，目前关于行政裁决的性质、功能、范围等基本理论问题仍未形成共识，严重制约了行政裁决制度建设的步伐。有鉴于此，亟须从理论上深入探讨行政裁决制度的有关问题。目前，关于行政裁决的概念界定基本是一致的，普遍认为行政裁决是行政机关依照法律规定对平等民事主体之间的民事争议进行审查并作出决定的行政行为。在行政法学界，一般认为行政裁决是指“行政机关依照法律规范的授权，对当事人之间发生的、与行政管理活动密切相关的、与合同无关的民事纠纷进行审查，并作出裁决的行政行为”。在地方立法层面，《湖南省行政程序规定》第109条对行政裁决的概念界定如下：“本规定所称行政裁决，是指行政机关根据法律、法规的授权，处理公民、法人或者其他组织相互之间发生的与其行政职权密切相关的民事纠纷的活动。”尽管概念的界定已经相对明确，但是面对实践中纷繁复杂的民事纠纷，以及行政机关各种行政行为之间的交织与关联，在对具体民事纠纷作出行政判断的时候，行政机关仍然会感到困惑，纠结于到底是适用行政裁决行为还是其他行政行为。因此，从性质与功能上分析行政裁决行为，厘清行政裁决与其他行政行为的边界，实属必要。

行政裁决的性质：以民事纠纷解决为主要目的的行政判断行为

行政裁决是行政机关以民事纠纷解决为主要目的而作出的行政判断行为。这是对行政裁决基本性质的概括。对此应从以下两个方面进行理解。

第一，民事纠纷解决是行政裁决行为的主要目的。这个特性就将行政裁决行为与绝大多数行政行为区别开来了。行政管理活动中经常使用的行政处罚、行政许可这类行政行为，都是以行政管理秩序的构建和完善为目的的，通常会针对行政相对人的违法行为作出处罚或者针对行政相对人的申请行为作出是否准许的决定。在这类行政行为实施的过程中，并不事先存在一个具体的民事纠纷。与此相反，行政裁决行为在作出之前，就已经存在一个具体的民事纠纷，行政裁决的主要目的就是要对这个具体的民事纠纷作出判断、予以解决。可以说，相对于其他行政行为目的上的单一性而言，行政裁决行为是具有双重目的的，既有行政管理的目的，为了维护某一行业或某一领域的行政管理秩序，更有纠纷解决的目的，是为了解决具体的民事纠纷。其中，民事纠纷解决是行政裁决行为双重目的之中的主要目的。

第二，行政裁决行为本身具有判断性，必须针对具体的民事纠纷作出行政判断。判断就是针对具体请求的支持或者否定。我们都熟知的是，司法权本质上是一种判断权。有观点认为行政裁决具有“准司法”的特性，大多也是从行政裁决的判断性特质出发作出的概括。笔者并不赞同用“准司法”来描述行政裁决行为，因为行政裁决作为行政行为的一个类型，通常要接受司法机关的审查和监督，远远还谈不上“准司法”的性质。但这并不能影响行政裁决本身所具有的判断性，只是这种判断性从主体和属性上都属于行政判断，而非司法判断。既然是针对具体的民事纠纷作出的行政判断，那么在判断结果上就会显示为支持或者否定一方民事权利主体的请求权。

行政裁决的功能：纠纷解决抑或判断依据

既然行政裁决行为在定性上是以民事纠纷解决为主要目的的行政判断行为，那么随之而来的问题是，行政裁决的功能到底有哪些？行政裁决制度设计的出发点应当如何定位？针对上述问题，《决定》特别指出，要“健全行政裁决制度，强化行政机关解决同行政管理活动密切相关的民事纠纷功能”。据此，我们可以理解为，在强调多元化纠纷解决机制建设的当下，我们更应当关注于纠纷的实质性解决，而不仅仅是只对相关争议作出一个行政判断。

一方面，民事纠纷的实质性解决应当是行政裁决制度的首要功能定位。行政裁决必须依法作出。通常，法律在授予相关行政机关行政裁决权时，会进行前期的立法调研和立法判断。只有立法机关认为相关行政管理领域确实存在民事纠纷发生的可能性时，才会通过立法授权行政机关行使行政裁决权。这种情况下，立法往往会期待行政机关依法对民事争议作出实质性解决，而不仅仅是给民事争议双方主体提供一个可选可不选的救济渠道。否则，不仅立法制度设计的初衷难以实现，也会造成不必要的立法资源浪费和行政资源浪费。当然，立法所期待的民事纠纷的实质性解决可以从两个方面来理解。一方面，立法期待行政机关对当前争议的具体民事纠纷作出彻底解决；另一方面，立法期待行政机关能从具体案件中总结出普遍性的规律，从行政管理的角度采取规范性的措施，以预防日后此类民事纠纷的继续发生。诚然如此，则通过行政裁决分流诉讼压力的目的也就实现了。

另一方面，行政机关对民事纠纷的调查处理会为司法裁判的作出提供判断依据。行政机关针对具体的民事争议，会对案件事实问题进行调查，并就法律适用问题发表意见。这将有利于减轻司法机关的裁判压力及弥补司法资源的不足。有学者指出，“从世界范围看，行政裁决机制大都是为弥补传统司法的不足而建立和发展起来的。市场经济的发展必然带来大量的社会分工和高度专业化，社会矛盾越来越具有专业性，使得一些特定类型社会矛盾的防范和化解必须依赖政府主管部门的行政权力。”

划定行政裁决范围应当考虑的几个因素

（一）人民法院与行政机关管辖民事争议的权限范围

平等民事主体之间的民事纠纷传统上是法院的管辖范围。现行《中华人民共和国民事诉讼法》第三条规定，“人民法院受理公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系提起的民事诉讼，适用本法的规定。”与此同时，现行民事诉讼法也为行政裁决制度留出了法律空间。该法第一百二十四条第三项规定“依照法律规定，应当由其他机关处理的争议，告知原告向有关机关申请解决”。结合上述两个条文的规定，对于民事纠纷，应当进一步区分到底只是双方当事人之间的民事争议，还是已经形成了民事诉讼？如果已经形成民事诉讼，则均应由人民法院管辖；如果还仅是民事争议，且法律又规定了可以由其他机关处理的，则应当由该其他机关管辖。

（二）“法律”授权还是“法律法规”授权

结合依法行政的基本原理与制度设计来理解，只有“法律”明确规定行政机关可以就某一领域或某一类型的民事争议进行处理时，行政机关才获得了就该领域或该类型民事争议进行行政裁决的法定权限。否则，如果没有“法律”的规定，则属于越权无效的行政行为。这里的“法律”仅能作狭义理解，专指全国人大及其常委会制定的法律，不包括行政法规、地方性法规、规章及其他规范性文件。对于这一判断，自2018年2月8日起施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《行政诉讼法司法解释》）的有关规定已经作出印证。《行政诉讼法司法解释》第158条专门就行政裁决有关内容进行了规定。该条第1款规定，“行政机关根据法律的授权对平等主体之间民事争议作出裁决后，当事人在法定期限内不起诉又不履行，作出裁决的行政机关在申请执行的期限内未申请人民法院强制执行的，生效行政裁决确定的权利人或者其继承人、权利承受人在六个月内可以申请人民法院强制执行。”据此可以认为，以最高人民法院的观点来看，行政裁决行为作出的依据也只能是“法律”，行政机关必须根据“法律”的授权才能对平等民事主体之间的民事争议作出裁决。

（三）设定终局性行政裁决的必要性与可行性

从理论上说，行政裁决的适用范围应当与行政裁决本身是否具有终局性密切相关。如果行政裁决制度具有终局性，排除了对民事争议的司法裁判，那么行政裁决的范围应当受到严格的法律限制，因为这涉及到了行政机关与司法机关之间对民事纠纷的处理权限划分问题。相反，如果行政裁决制度本身不具有终局性，只是为平等主体间的民事纠纷解决提供了一种可替代的纠纷解决途径，则行政裁决的范围可以根据纠纷解决需要适当予以扩大。

有观点认为，在我国现行行政裁决制度框架下，“设有行政终局裁决制度”，并指出，“有关行政终局裁决制度的法律规定，较为典型的应当是《行政复议法》。第30条第2款规定：‘根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。’”依笔者所见，终局性行政裁决制度在我国法律框架下确实存在，但是却不是《行政复议法》第30条第2款所规定的情形。《行政复议法》第30条第2款规定的其实是终局性行政复议制度，虽然条文表述中使用了“最终裁决”四个字，但却并不代表这种终局性行政复议决定就等同于终局性行政裁决。事实上，在现行各领域有关行政裁决的法律规范里，终局性行政裁决制度主要体现在对国有资产产权纠纷进行处理的有关规定中。比如，《国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行办法》第29条规定：“全民所有制单位之间因对国有资产的经营权、使用权等发生争议而产生的纠纷，应在维护国有资产权益的前提下，由当事人协商解决。协商不能解决的，应向同级或共同上一级国有资产管理部门申请调解和裁定，必要时报有权管辖的人民政府裁定，国务院拥有最终裁定权。”该条就“国务院拥有最终裁定权”所作的规定，就可以理解为终局性行政裁决。