耕地保护问题研究

王斌

[摘 要]A区是全国优质小麦生产基地，但近几年随着经济社会的飞速发展，人口压力的不断增大，耕地问题日益显现出来。如果不能及时改变这种发展状况，势必会影响到A区的粮食安全，反过来影响经济社会的建设，因此耕地保护问题成为目前研究的重点。文章针对A区的耕地利用现状，介绍了A区在现代化城镇发展中耕地利用存在的问题，并对具体问题进行了分析，然后在此基础上提出了几点建议。

[关键词]A区；耕地保护；耕地后备资源

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2018.29.038

1 引 言

A区自古就有“膏腴之地”和“棉麦之乡”的美誉，是重要的果蔬生产基地和畜禽养殖大区，也是全国的优质小麦生产基地。但随着经济社会的快速发展，人口的逐步增加以及城镇化和工业化程度的加深，导致A区大量的耕地被占用。人口不断增多，耕地却越来越少，再加上耕地后备资源的严重匮乏，给A区的粮食安全带来了严重的挑战，根据土地利用变更调查成果，1997—2017年，全区人口增加9.97万人，而耕地减少1463.68公顷，全区人均耕地面积也由1996年的0.072公顷减少到了2017年的0.061公顷。受自然条件的限制，部分山区的耕地质量较差，不能满足生产生活的需要。

A区这些年发展迅速，人多地少，耕地后备资源严重不足，而耕地又是人类获得生存和发展的最基础物质，必须得到科学有效的保护，只有这样，A区才能稳定地发展社会经济，社会才不会陷入混乱的局面。A区是一个具有悠久历史的农业生产基地，农业发展在其社会经济发展中长期处于基础性的地位，因此，保护耕地是A区经济发展中的重点之一。虽然，近年来政府在耕地保护上实施了较为严格的耕地用途区管制规则，同时也收到了一些效果，但是总体上耕地保护的形势依然十分严峻，还存在很多问题要解决。因此，本文收集相关资料，通过查阅文献，对A区耕地保护现状进行了深入分析，深刻剖析了影响耕地保护的因素，并提出了相应的对策建议，为社会经济的发展提供坚实的保障。

2 A区概况

2.1 自然地理概况

A区总面积为1307平方千米，境内有平原、台地、丘陵、山地等多种地貌类型，东面为太岳山脉，西接吕梁山余脉，而中部为断陷盆地，其中汾河南北纵贯，把全区分为汾东和河西两个对等的部分，形成东、西两边的山区，中间为平原的地貌。全区山地面积为623平方千米，丘陵为137平方千米，台地133平方千米，平原414平方千米。

在气候方面，A区全年无霜期为203天，年均降水量为550毫米，全年日照时间为2416小时，年均气温9～13摄氏度。其中，西山海拔高度为950～1815米，平均气温在8.6～10摄氏度，中部盆地平原高度为420～509米，年平均气温在12～12.6摄氏度。即平均气温分布自平原向东、西两侧山地递减，并由南向北递减。A区地处内陆黄土高原区，属于暖温带大陆性、半干旱季风性气候带，四季分明、雨热同期、干旱多、洪涝少。全年气候干燥雨雪稀少，夏季多雨，且雨季的时间也较短，山区的降水量较平原地区略微偏多。

2.2 社会经济概况

2017年A区常住人口达到了94.4万人，生产总值达到了247.9亿元，财政收入为32.8亿元，而社会消费品零售为163.9亿元。在人均收入方面，城镇人均收入已达到21614元，农民居民人均收入为8912元。2017年，A区三次产业比例达到3.8∶32.5∶63.7，其中第一产业上，A区一直就有“膏腴之地”“棉麦之乡”的美誉，是重要的果蔬生产和畜牧养殖基地，也是全国小麦的生产基地之一。A区以服务百万人口城市为目标，打造“米袋子”“菜篮子”和“果园子”等工程。10万亩蔬菜地、30万亩核桃和15万亩水果三大生产基地初具规模。尧都生态产业园区占地5000余亩，以花卉苗木、光伏发电、物流交易、休闲娱乐为主的功能区，已成为现代农业的示范基地。

2.3 土地利用现状

2017年A区耕地面积为52407.83公顷（占全区总面积的40.08%），园地面积为1368.95公顷，林地35892.40公顷，草地17584.95公顷，城乡建设用地17852.53公顷，交通等基础设施用地1208.59公顷，水域及水利设施用地2591.30公顷，未利用土地1837.74公顷，具体如下图所示。

2017年A区耕地总面积约为52407.83公顷，其中，水浇田面积约为11.98公顷，水浇地面积约为22186.04公顷，其中，旱地面积约为30209.81公顷。而到2015年，耕地总面积净减少了203.94公顷（总面积为52203.89公顷，下同）。其中，水浇地面积约减少了130.98公顷（22055.06公顷），旱地面积减少约了72.96公顷（30136.85公顷）。具体如下表所示。

2017年A区耕地分布变化的情况：水浇地主要分布在中部主城区周边的平原地区，旱地主要分布在东、西两边的山区里；耕地减少地区也主要分布在中部主城区外缘的周边，耕地增加地区分布较为分散和均匀。

3 A区耕地保护存在的问题

3.1 耕地数量、质量下降

由以上分析可知A区水浇地和旱地都有所减少，分布范围也存在缩减，主要分布在主城区周边。这说明这段时间耕地的减少以建设用地占用耕地为主。另外，本区矿产资源较丰富，由于长期的矿产开采及其相关的洗煤、选矿、炼焦、炼铁等行业的发展建设，从而在枕头、河底、一平垣、土门、刘村、金殿等部分乡镇造成土地被挖损、塌陷、压占的现象，导致了土地数量和質量下降。同时，A区国民经济、城镇化的建设速度、工业化发展的速度明显加快，并且，人口的快速增长对于土地资源的需要大大增加。很明显，工业化发展、城镇化建设、新型农村的建设等各项基本设施建设不可避免地都要挤占大量的土地资源，进而导致土地数量明显减少。并且，由于耕地资源流失和损毁导致了人均的耕地面积不断下降，进而加剧了人地矛盾。与此同时，农民的文化素质大多较低，导致耕地资源保护意识缺乏，通常以追求耕地高产量的方式来提高家庭年收入，从而过量施用各种农药、化肥等，这些都造成土壤污染严重，导致耕地的质量下降比较明显，单位面积内耕地的产出也呈减少趋势。而且，由于近年来外出务工人员增加，在一些较为偏僻的地段甚至出现弃耕的现象，进一步加剧了耕地数量和质量下降的趋势。

3.2 耕地后备资源不足

耕地后备资源不足是A区耕地复垦存在较大困难的原因之一，相对于A区人口增长和工业化发展的步伐来说，目前A区后备耕地的数量还是存在明显的不足，不能满足人口增长和建设的需要。不但A区耕地资源数量不足，而且耕地后备资源的质量也存在较大的问题。虽然土地具备宜更性，但是土地普遍缺乏抵御自然灾害的能力。

耕地流失大多，城市化建设占用，重点工程项目占用，村民私自挪用以及污染等原因导致不能使用，这些流失都是不可逆的转化。而耕地的增加来源主要为土地整理和复垦，开发难度较高，土地干旱，种植困难，这就造成了其质量上更难以与减少的耕地质量达成平衡，从而致使A区耕地数量和质量整体下降。另外，目前A区农用地资源需求不高，建设用地需求大，开发后备土地受到生态环境的制约，因此导致了后备资源的不足。

3.3 耕地利用效率低

耕地大都分布在山区，坡度较大，面临交通条件差、水资源短缺、水土流失等问题。同时农村青壮年劳动力以进城外出务工为主，主要是60岁以上的老年人从事农业生产，由于从事农业劳动者综合素质偏低，这就导致对耕地的利用水平偏低，甚至出现撂荒现象。

4 耕地保护问题原因的分析

4.1 耕地保护意识淡薄

在日常社会经济活动中，农民是耕地利用和经营管理的直接主体，在维持耕地数量和耕地质量建设工作中起着至关重要的作用。然而，在当今市场经济利益驱动下，耕地带来的收入在农民年度总收入中只占很小部分，且呈逐年下降的趋势。由此导致农民对耕地保护不够重视，弃耕抛荒现象严重，出现耕地资源严重流失现象。而且，在A区大部分年轻的农民为了增加家庭收入，改善生活质量，将用于农作物种植的耕地转变为养殖业、林业等用地。还有些农民在自家承包地内私自搭建棚舍，在耕地上建房、取土、建坟造墓等，不同程度上导致耕地资源流失现象十分严重。

与此同时，地方政府土地管理部门对耕地资源保护的宣传工作不到位，基本没有采取措施强调耕地资源保护的重要性，间接上导致农民基本没有保护耕地资源的意识。而且，很少采取有效的处罚或收回等措施制止农民私自占用耕地、变更土地用途等违法行为。

4.2 管理和监管不力

当前我国实行的是最严格的耕地保护制度，但在落实过程中存在一定问题。通过调查，为促进当地经济社会健康快速发展，地方政府逐渐成为耕地占用的大户，这就产生政府既是“裁判员”，又是“运动员”的尴尬情况，导致耕地保护方面管理和监管方面不到位。

4.3 市场机制失灵

一方面，A区从经济建设的高度出发，着力打造区域重要的能源基地、煤化工基地、铸造业基地、仓储物流枢纽和高新技术产业基地，将全区建成区域最大的城市物流中心和最强经济体，导致对于农业的投入相对较少，而土地整理和复垦需要大量的资金支持。

另一方面，A区的矿产资源相当丰富，由于长期的矿产开采导致耕地质量下降，而相关企业又没有及时给予补偿，这也在一定程度上加剧了耕地问题的严重性。

5 耕地保护对策

5.1 強化耕地保护意识

耕地是最为重要的自然资源和社会资源之一，具有生产、生活、生态、景观等多重功能，不仅是国家粮食安全的基础，更是生态环境战略落实的重要基石。各级政府及国土部门都要高度重视耕地保护，严格落实最严格的耕地保护制度，大力宣传耕地保护的严峻性和重要性，引起全社会的重视，培养保护耕地的全民意识，形成切实可行的耕地保护机制。

5.2 加强耕地保护的法律法规建设

耕地保护是一个社会系统工程，其基础是提高全民的法律意识，从法律的角度来保护耕地。政府要建立健全耕地保护的有关法律体系，制定诸如《集体土地流转法》《耕地管制法》《征地法》等的各类土地利用法律法规。加强土地执法监察力量，对违反区土地利用总体规划的用地行为依法追究法律责任。

5.3 加大耕地保护资金支持力度

逐步建立政府为主导，社会各方多渠道参与的耕地保护融资模式，首先，严格落实对耕地尤其是基本农田保护的补贴机制，充分调动地方政府保护耕地的积极性和主动性；其次，严格执行上级关于新增建设用地土地有偿使用费的使用和管理要求，确保新增建设用地土地有偿使用费收入全部用于耕地和基本农田建设和保护、土地整理、耕地开发等支出；最后，要面向社会多方筹集资金，尤其是积极引导社会资金投入到国家、省、市、县的重点整治项目，确保重点工程相关费用足额到位，按时保质保量完成项目实施，保证耕地数量有效增加，质量实质性提高。

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