经济视角下西部地区乡镇政府公共服务研究

许鹏 梁勇

[摘 要]乡村振兴背景下，推动乡镇政府公共服务是促进乡村振兴战略落实的重要环节。文章在梳理学界对西部地区乡镇政府公共服务的研究成果后通过实地走访乡镇政府并进行大量访谈的基础上，通过经济视角分析，发现当前西部地区乡镇政府公共服务面临着第三方参与公共服务缺陷、公共服务缺乏沟通、乡镇政府职能定位不清、公共服务总量不足且分布不均衡的严峻问题，针对这些问题提出强化监督、扩展公共服务融资渠道、规范第三方参与公共服务项目、改革考核制度、推动实施公共服务标准化建设、加快乡镇政府职能转变等对策建议。

[关键词]乡镇政府；公共服务；现状研究；经济视角

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2018.29.113

1 问题的提出

2018年2月中共中央、国务院发布《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出推进农业现代化和新农村建设，全面深化农村改革。计划到2020年，乡村振兴取得重要进展，制度框架和政策体系基本形成。到2035年，乡村振兴取得决定性进展，农业农村现代化基本实现。到2050年，乡村全面振兴，农业强、农村美、农民富的目标全面实现。[1]我国东西部地区经济社会发展存在显著差距，西部地区发展落后于东部地区，这已是不争的事实。西部地区包括内蒙古、新疆、宁夏等12个省、直辖市、自治区。东部地区包括北京、天津、河北等10个省、直辖市、自治区。通过CNKI“中国经济社会大数据研究平台”2015年度统计数据分析东西部地区差异。东部10省份人口总量5.2519亿人、西部12省份人口3.7133亿人；人口增长方面：东部10省份人口自然增长率为4.363%，西部12省份人口自然增长率为7.9%；人口分布方面：东部10省份乡镇人口比重为31.619%、西部12省份乡镇人口比重为51.755%；乡镇数量方面：东部10省份乡镇数量为7571个、西部12省份乡镇数量为13781个，西部乡镇数量比东部多6210个；财政收入与支出方面：东部10省份地方财政收入合计124万亿元、地方财政支出205万亿元，西部12省份地方财政收入合计17万亿元、地方财政支出43万亿元。

通过经济视角分析，发现我国西部地区受限于地方财政等诸多因素的限制，政府提供公共服务的能力相较于东部地区存在总量不足。西部地区人口主要聚集于乡镇地区，西部地区乡镇人口比重比东部地区高出20个百分点。乡镇数量众多、同时乡镇人口正在快速增长。城乡之间发展不平衡，西部地区城市人口增长受到生活成本、教育等因素的制约，因此人口增长率较乡镇低；乡镇是西部省份人口的主要聚集地，同时乡镇更易受到传统的多子多福的生育观念影响，西部地区乡镇人口增长率远远超过城市地区，西部地区乡镇人口增长将对乡镇政府公共服务能力带来严峻挑战。加强西部地区尤其是西部乡镇政府公共服务能力建设显得更为迫切。见下表。

2 经济视角下西部地区乡镇政府公共服务存在的问题

乡镇政府提供包括基础教育、社会保障、医疗卫生及公共文化等公共服务，还要提供符合当地实际和人民群众需求的其他公共服务。通过实地走访乡镇政府从经济视角分析，发现我国西部地区乡镇政府公共服务存在以下问题。

2.1 公共服务总量不足且不均衡

通过对西部地区乡镇政府公共服务的研究，发现西部地区乡镇随着公共需求的全面增长与公共产品供给的短缺以及公共服务的不到位、矛盾突出，给改革发展和建设和谐社会带来许多不利因素，給政府扩大社会管理和公共服务职能提出严峻挑战。[2]

2.2 乡镇政府职能定位不清

西部地区乡镇政府公共服务存在职能不清的问题，这主要是由于城乡二元体制、政府间财权和事权划分不均、竞争机制相对缺乏、考评机制不完善和民众参与不足所致。因此准确定位职能边界，打造服务型乡镇政府，吸引社会力量参与，形成多元治理格局，完善乡镇公共财政，建立多元筹资渠道，加强公共服务监督，完善公共服务评估制度、畅通农民参与渠道，培育参与型政治文化。[3]

2.3 公共服务缺乏沟通

我国西部地区乡镇政府存在数据化程度不高，与村民的互动交流还是以传统方式为主，其门户网站使用率较低，工作人员的数据技能不强等问题，这些因素都在制约着我国乡镇政府的服务能力。[4]乡镇政府在提供公共服务时并没有广泛听取意见建议，作为公共服务的需求方乡镇居民与村民在政府公共服务体系中难以反馈意见。

2.4 第三方参与公共服务缺陷

引入第三方提供公共服务是当前完善公共服务体系的重要举措，但企业等第三方组织的行动价值却是追求“利润最大化”，对于难以获得利润或者长期投入才能获得利润的公共服务项目、公益性服务项目、偏远乡镇地区公共服务企业在“逐利天性”的驱使下往往会采取规避或者降低服务质量等措施以维持企业的利润。公共服务公益性、公平性和均等化的属性与企业“利润最大化”的目标不可避免地产生冲突，甚至导致政府产生利益输送通道等问题。

3 经济视角下西部地区乡镇政府公共服务提升路径

乡镇政府更了解辖区内民众对公共服务的偏好，从而使得基层地方政府提供的区域性公共服务的质和量更符合辖区居民的需要，更具有针对性和现实性，而且有利于公共资源的有效配置和经济效率的提升。针对西部地区乡镇政府公共服务存在的问题，提出以下针对性的对策建议。

3.1 加快乡镇政府职能转变

西部地区乡镇政府职能转变的目标以及在职能转变中必须遵循因地制宜、循序渐进、全面协同以及综合性的原则，厘清职能转变的方向；推进行政管理机制创新，规范职能转变的行为；提升公共服务能力，凸显职能转变效果等。[5]建立合理的城乡基本公共服务均等化的官员绩效考核制度；制定东、中、西部公共服务横向援助的框架政策。[6]

3.2 推动实施公共服务标准化建设

2013年4月9日，国家标准委在北京组织召开社会管理和公共服务标准化工作推进会暨第一次联席会议，正式启动了我国公共服务领域标准化建设，2015年《国家标准化体系建设发展规划（2016—2020年）》的出台，标志着我国公共服务标准化建设顶层设计完成，开始过渡到具体实施阶段。目前，各地积极申报试点公共服务标准化项目，面对东西部区域差异和复杂的社会发展阶段，可以通过借鉴欧美等发达国家公共服务标准化建设的成功经验推动我国公共服务标准化建设。

3.3 改革考核制度

党的十八大以来，以习近平为总书记的中央领导集体充分认识到“唯GDP论”的发展缺陷，提出新发展观念，很多地方按照中央精神相继取消了一些地区的GDP考核。通过取消GDP考核有助于缓解地方政府“发展锦标赛”带来的公共服务支出偏好，使地方政府能够全面评估公众的公共服务需求，改善公共服务供给偏向于看得见的形象工程的趋势，改变地方政府长期忽视公共服务的矛盾。

3.4 规范第三方参与公共服务项目

政府自身单独提供公共服务时面临局限，首先政府提供公共服务由于缺乏竞争导致公共服务供给效率较低，其次政府财政收入有限与公众公共服务需求的无限矛盾，因此单独依靠政府提供公共服务供给存在局限。通过引入第三方提供公共服务，政府以购买公共服务的模式有助于强化公共服务效率，是政府公共服务发展的重要方向。

3.5 扩展公共服务融资渠道

政府提供公共服务局限于财政收入与支出的有限性。目前，我国公共服务支出主要由政府承担，因此扩展公共服务融资渠道是保障公共服务良好运转的重要举措。为了避免公共服务融资过程中出现资金问题，需要对公共服务融资资金强化管理，不允许资金使用过程中出现挪用等情况发生。

3.6 强化监督

公共服务领域腐败现象屡见不鲜，腐败现象的发生蔓延有公务人员道德失范的因素、权力运行缺乏制约监督的因素、法律法规不严密不完善的因素。反腐败的方法措施是多途径、多渠道的，最重要的是构建严密协调的中国特色反腐败机制。值得注意的是，在高压反腐的态势下，在公共服务领域多种滥用权力、违纪犯罪的“硬腐败”，交易型腐败、寻租型腐败得到了有效遏制，但一些懒政、庸政、怠政等“软腐败”却出现了抬头之势，一些领导干部感到“为官不易”，转而转化为“为官不为”。[7]

4 结 论

党的十九大提出乡村振兴战略，提出把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，本文从乡镇政府层面对政府公共服務进行研究，发现由于受到传统管理理念的制约，乡镇政府长期重视经济发展而忽视公共服务，乡镇政府公共服务能力仍存在着较大的提升空间。优质的公共服务，有助于吸引人才和资金进入本地区，提升地区经济活力；符合本区域急需的公共服务能够满足区域居民生存、生活和发展需求；在全面建成小康社会的关键时期，人民群众日益增长的公共需求得到满足，有利于缓解社会矛盾，为社会成员发展提供良好的环境；提高居民生活水平、改善居民生活；优质的公共服务使人民共享发展成果，满足居民的期待。

参考文献：

[1]新华社.中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见[EB/OL].（2018-02-04）.http：//www.gov.cn/zhengce/2018-02/04/content_5263807.htm.

[2]李广斌.青海藏区乡镇政府公共服务能力与和谐社会构建[J].青海师范大学学报（哲学社会科学版），2015，37（2）：1-6.

[3]允春喜，陈兴旺.论乡镇政府公共服务能力的提升[J].华北电力大学学报（社会科学版），2016（4）：69-75.

[4]吕盼.大数据时代下乡镇政府服务能力的优化[J].运城学院学报，2017，35（4）：29-32.

[5]李金军.我国欠发达地区乡镇政府职能转变问题研究[D].延安：延安大学，2017.

[6]翟秋阳，崔光胜.我国城乡基本公共服务均等化研究——基于东、中、西部若干省市的比较分析[J].求实，2015（7）：49-56.

[7]曾维和.宽软结构、裂变式扩散与不为型腐败的整体性治理[J].中国行政管理，2017（2）：61.