山东省蒙阴县精准扶贫的困境及对策建议

李慧

摘 要：当前，我国的扶贫工作进入深水攻坚阶段，在政策执行过程中，出现种种政策失真现象，各地情形不一，復杂多样。本文以蒙阴县为研究对象，探究该地区在实施政策中存在的种种不足，并借鉴全国经验进一步提出改善蒙阴县精准扶贫的对策建议，以期对精准扶贫政策有更多的经验积累。

关键词：精准扶贫；蒙阴县；对策建议；过程

一、引言

目前，扶贫进入深水攻坚阶段，来自各方面的挑战愈加清晰，尤其是随着行政层级往下走进基层，遭遇到了各种乡土逻辑的困扰[1]，存在种种政策失真现象，甚至在有些地方仅仅是形式主义的“文字扶贫”。

沂蒙革命老区蒙阴县，是山东省临沂市下辖县，截止至2018年2月，仍有16636户、36249人尚未脱贫，部分老区人民饱受贫困之苦。基于此，2018年3月，我们调研团队在蒙阴县走访了数个贫困村，主要采取非结构式访谈、非参与式观察的方法，对贫困户、村民、乡村干部、乡镇及县扶贫相关干部等不同主体进行了访谈，在详细了解精准扶贫政策在当地运作过程的基础上，探究当前影响扶贫政策的阻碍因素，并进一步提出改善蒙阴县扶贫工作的对策建议。

二、蒙阴县精准扶贫政策实施现状

在精准扶贫工作中，蒙阴县大力推行果业、兔业、生态旅游、来料加工、电子商务五大主导扶贫产业，注重依托扶贫资金引来活水支持产业项目发展，形成了多元化、全覆盖的产业扶贫新格局。[2]目前，蒙阴县累计投入资金1.46亿元，实施了1659个扶贫项目，发放扶贫贷款1.81亿元，落实扶贫奖励政策62项，支持1.2万多户贫困户依靠产业实现脱贫致富。诚然，在精准扶贫的两年多里，蒙阴县做了大量的工作并取得了诸多成绩，为日后的全面脱贫目标打下了基础。但毕竟是“摸着石头过河”，扶贫工作仍有不足和困难之处。

三、蒙阴县精准扶贫政策实施困境

（一）“客体化的”精准识别

贫困户的名额逐级分配到县级后，县级扶贫部门根据所统计的贫困分布情况分配给各乡镇，乡镇再分配给各行政村。到了村这一级，理论上，大致经村民申请、民主决议、上级审核三个步骤确定贫困户名单。但由于村民缺少对政策的关注，绝大多数村民不知道确定贫困户的程序。尽管当前有不少学者认为村民自治制度实施多年，民主参与助长了民主意识，但根据胡溢轩最近的分析显示：我国的“投票选举”很可能仅仅停留在形式主义，民众尽管参与但政治冷漠感高，更多是一种被动的行为[3]。农村民主意识的缺失使得村民对公共事务并不关心，村民代表大会鲜有召开或流于形式。实际上，乡土社会私人领域的人际关系与公共领域的社会关系相互重合和延伸[4]使得制度化运行程度低。

（二）“模式化的”精准帮扶

各乡镇在帮扶过程中过于刻板模式化，缺少灵活性和创新性。依据调研情况，蒙阴县的帮扶工作主要有以下几类问题：一是帮扶工程有准入门槛[5]。扶贫项目的开展往往需要贫困户先投入一部分资金，而真正的贫困户是无力承担的，这使得政策会向“精英捕获”[6]方向倾斜。二是扶贫项目与贫困户发展需求之间存在差异。三是政策经过层层传达，扶贫工作没有落到实处。为了减轻工作量，很多贫困村将扶贫措施简化成发钱发物，或是对模范措施的机械模仿。

（三）“游戏式的”精准考核

精准考核是指对贫困户和贫困村识别、帮扶、管理的绩效，以及对贫困县开展扶贫工作的量化考核，奖优罚劣，保证各项扶贫政策落实到实处[7]。除了乡镇干部本身积极应对上级考核和维持当地稳定之外，上级政府和百姓也为乡镇干部提供了庇护。一方面是乡镇与上级的共谋。自上而下的单向度扶贫依托行政压力型体制，采用减贫目标责任考核的方式[8]，终期考核工作因关系到政治鉴定，各方对此高度重视，为此展开考核与汇报的政治游戏[9]。乡镇和农村共谋共同应对县一级的考核，以避免压力型官僚体系考核[9]，层层等级传输下环环相扣，最终的结果是，整个政策在体系内稳定运作。另一方面是村民的包庇。由于资源掌握在官员手中，在上级对政策落实情况进行调查时，村民为了保住自己的利益往往选择把好的一面展现出来，甚至是出现包庇的情况。

四、对蒙阴县扶贫工作的对策建议

（一）加大政策宣传力度，提高民众参与率

让人民当家做主做出选择的前提，是人民对事务有清晰的认识。村民整体的低文化认知水平加深了村民理解政策的困难，因此，政策的宣传普及显得更加重要。对此，一方面，强调党员干部的带头作用，亲进基层，踏实苦干，在宣传政策的同时了解致贫原因；另一方面，征召热心村民，在全村范围内普及精准扶贫政策的细节，将扶贫工作变成全村推动的工作。

（二）完善项目整合，推动地区发展

蒙阴县在推动扶贫工作过程中，存在着资金使用的碎片化现象。而这种碎片化现象的源头在于精准扶贫政策的片面解读。现阶段的扶贫工作强调“精准”可只强调精准，就变成了精准的“输血式”扶贫，与“造血式”扶贫的目标相悖。对此，整合扶贫资源，进行整村推动建设，进而带动贫困户的脱贫发展，将地区发展和个别拉动结合。整合政府各部门及社会的资源，建立以扶贫办为牵头单位，其它农业、林业、科技、教育等多部门参与的扶贫治理联动机制，实现部门之间的信息互通、资源共享，保障精准扶贫政策的统一性和协调性。[10]

（三）改善监督考核机制

监督考核机制要改变“应付考核”的现象，一是要加大抽查力度并常态化，深入农村了解帮扶措施，切实明确扶贫效果；二是强化“阳光式政府”，加强外部监督，建立多元监督机制；三是考核内容多元化，不能只有量化的“硬性指标”，还要涉及政策对象满意程度的走访调查，并且将当地的生态环境和长远发展考虑在内。[11] （指导老师：肖卫东）

参考文献：

[1]许汉泽， 李小云.“精准扶贫”的地方实践困境及乡土逻辑——以云南玉村实地调查为讨论中心[J]. 河北学刊，2016（6）：184-188.

[2]李朋.山东蒙阴抓好五大主导扶贫产业 引活水拔穷根[OL]. http：//jrs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/diaochayanjiu，2017-10-24. 2017-07-06.

[3]胡溢轩.“形式”抑或“实质”：中国基层政治参与的实证分析[J].探索， 2017（3）：96-104.

[4]徐勇.“关系权”：关系与权力的双重视角——源于实证调查的政治社会学分析[J]. 探索与争鸣，2017（7）：30-35.

[5]邓维杰.精准扶贫的难点、对策与路径选择[J].农村经济，2014（6）：78-81.

[6]邢成举，李小云. 精英俘获与财政扶贫项目目标偏离的研究[J].中国行政管理， 2013（9）：111-115.

[7]黄承伟， 覃志敏. 论精准扶贫与国家扶贫治理体系建构[J].中国延安干部学院学报， 2015，8（1）：131-136.

[8]蔡科云.政府与社会组织合作扶贫的权力模式与推进方式[J].中国行政管理，2014，（09）：45-49.

[9]何绍辉.目标管理责任制：运作及其特征——对红村扶贫开发的个案研究[J].中国农业大学学报（社会科学版）， 2010，27（4）：173-182.

[10]何植民，陈齐铭.精准扶贫的“碎片化”及其整合：整体性治理的视角[J].中国行政管理，2017（10）：87-91.

[11]张继燕，侯庆丰.少数民族地区精准扶贫面临的挑战及对策研究——基于甘肃省临夏回族自治州广河县的调研[J].云南农业大学学报（社会科学），2017，11（05）：23-28.