《民办学校分类登记实施细则》第七条之审析

陈坤靓

摘 要：《民办学校分类登记实施细则》第七条明确指出非营利性民办学校既可以登记为事业单位，也可以登记为民办非企业单位。以往将民办学校登记为民办非企业单位所产生的诟病受到学界强烈批判的情况下，仍将非营利性民办学校中符合《民办非企业单位登记管理暂行条例》的登记为民办非企业单位，实属不当。且这一登记形式也无法与《民法总则》中关于法人的分类相协调一致。因此，应当进一步厘清非营利性民办学校的法律属性，实现非营利性民办学校与公办学校同等的法律地位，而这还需在立法层面完善顶层设计。

关键词：非营利性民办学校；民办非企业；事业单位

一、《实施细则》第七条之解读

（一）基于《民法总则》法人分类体系对《实施细则》第七条的解读

《民办教育促进法》的修订，从法律上明确了营利性民办学校和非营利性民办学校两种基本类型。教育部等五部门印发的《民办学校分类登记实施细则》第七条规定，可将非营利性民办学校登记为民办非企业单位或者是事业单位。《民法总则》的通过，采取了营利法人、非营利法人和特别法人的法人分类模式。关于非营利法人，《民法总则》第八十七条规定，非营利法人是为非营利目的而成立的，禁止利润分配的法人，其包括事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构等。

综上所述，首先将民办学校分为营利性和非营利性进行分类管理，是民办教育综合改革的突破口。在此之后，《民法总则》的通过，确立了营利法人、非营利法人和特别法人的分类模式，在基本法层面为特别法的分类管理提供了依据；其次，《民法总则》将非营利法人又分为事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构等，为一部分符合《事业单位登记管理暂行条例》非营利性民办学校登记为事业单位，提供了更有力的保障，改善了以往民辦学校法人类属不明、定位不清的困境。但《实施细则》第七条仍规定将符合《民办非企业单位登记管理暂行条例》的非营利性民办学校登记为民办非企业单位。在民办非企业单位并不是一个法人类型的情况下，立法仍将为其提供存留的空间，原因何在，民办学校登记为民办非企业单位其由来如何？

（二）《实施细则》第七条民办非企业单位之解读

1.民办学校登记为民办非企业单位的由来

《民法总则》未通过之前，我国划分法人类型的基本法律规范是作为民事基本法的《民法通则》。《民法通则》将法人分为企业、机关、事业单位和社会团体法人。2001年10月19日民政部发布施行了《教育类民办非企业单位登记办法（试行）》（以下简称“办法”）。“办法”第二条规定：“本办法所称的教育类民办非企业单位，主要指：经县级以上地方人民政府或县级以上地方人民政府教育行政部门审批设立的，由企业事业组织、社会团体及其他社会组织和公民个人，利用非国家财政性教育经费，面向社会举办的学校及其他教育机构。”

由此可知，民办学校被定性为民办非企业单位，而这一定性并未能将其纳入《民法通则》明确列举的四类法人当中。这四种法人分类，无论其内涵还是外延，都不可能具备对“民办非企业单位”的包容。直至现今，仍将一部分非营利性民办学校登记为民办非企业单位，其原因何在？笔者认为更多的是与民办非企业组织本身的功能定位有关。

2.民办非企业单位的功能定位

“民办”相对于“公办”而言。为了与事业单位相区别，立法上创造性地使用了“民办非企业单位”的概念。依据《事业单位登记管理条例》，政府兴办的社会服务组织被界定为“事业单位”，而社会兴办的社会服务组织在《民办非企业单位登记管理暂行条例》颁布实施后则正式被称为“民办非企业单位”，其主体概指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人，其资金来源是利用非国有资产，其组织目的是从事非营利性社会服务活动。

实践中，随着在公共服务领域“市场失灵”与“政府失灵”的客观存在，由非政府组织提供公共服务的模式成为不少国家和地区公共服务供给体制改革的一种选择与尝试。我国也不例外。民办非企业组织对公共服务领域的贡献，可有效的打破事业组织垄断公共服务的替代性措施，增加公共服务的供给总量并促进公共服务绩效的改善，缓解政府提供繁重的公共服务的负担，减轻国家的财政负担，在某种程度上弥补公共服务领域供给的“政府失灵”。基于民办非企业单位这样的功能定位，《实施细则》中仍保留了部分非营利性学校登记为民办非企业单位。而“民办非企业单位”究竟属于非营利法人中的哪一种，仍处于不清晰的法律状态。

二、民办学校登记为民办非企业单位的弊端

（一）民办非企业单位法律地位模糊

《民办非企业单位登记管理暂行条例》虽然规定了民办非企业组织的法人登记形式，但民办非企业法人属性不明，究竟属于《民法总则》中非营利法人的何种类型，是基金会、社会服务机构，还是社会团体？以及其与事业单位的关系是什么？是交叉关系、包含关系还是全异关系？目前为止，当前“民办非企业单位”的法人定位并不能给予非营利性民办学校清晰的法律身份和法律地位。鉴于非营利法人中的不同类型在设立和组织机构设置上仍存在明显区别，法人类属不明导致法人权利和义务的构成及实现方式的不清。因此，法律上的自相矛盾或含糊其辞导致认定登记为民办非企业组织的非营利性民办学校行为能力困难，致其行为方式选择上的困惑和无所适从，也导致我国民办学校行政管理上的混乱，使得其与政府、市场的边界不清，从而难以构建相应的监管体制。

（二）严格的登记制度及薄弱的监管制度

《民办非企业单位登记管理暂行条例》规定对民办非企业组织实行“归口登记、双重负责、分级管理”的体制，即民办非企业组织的登记工作由各级民政部门负责，但登记之前还需进行前置审批，由相关的业务主管部门负责。而民办学校登记为民办非企业单位的一种也毫不例外的受到双重审核。这导致了大量的民办非企业组织或难以找到主管部门，或难以得到业务主管部门的批准而无法登记，从而无法取得合法的身份。

除此之外，1998年的《社会团体登记管理条例》在赋予登记机关程序职能的同时也赋予其监督职能。即作为登记部门的民政部门，既要承担民办非企业组织的登记工作，又要履行其监督职责，承担对民办学校运行的监督管理工作。而根据制度设计的制衡原则，行使程序职能的行政机关与行使监督职能的行政机关应当相分离，各司其职。前者的职能是服务，属于行政程序的执行，执行的形式是依法行政；而后者的职能是管理，属于行政权力的执行。无论法律规定的登记程序是实质审查的许可主义，还是形式审查的准则主义，登记机关所具有的审查职能应该只限于登记阶段，其后的监督应与登记机关脱节。依据现有的民办非企业单位的制度框架管理民办学校，不仅有违于制度设计的制衡原则，有悖于法律的平权理念，也不符合教育规律，在这样的制度设计下，势必造成对民办学校管理的权限发生交叉重叠，出现行政分权、越权以致混乱。

三、将非营利性民办学校纳入事业单位范畴

民办教育发展困境的根源问题是法人属性的错乱。如前文所述仍将一部分符合《民办非企业单位登记管理暂行条例》的非营利性民办学校登记为民办非企业单位，其所产生的弊端是显而易见的。为了彻底解决这一问题，就应当将非营利性民办学校登记在《民法总则》法人分类体系中存在的法人类型中，即应当将非营利性民办学校纳入事业单位范畴，取消一部分非营利性民办学校登记为民办非企业单位的制度。

但值得注意的是，根据我国《事业单位登记管理暂行条例》，其关于事业单位的界定，实则对非营利性民办学校登记为事业单位这一举措产生了一定的制度障碍。具体来说，《事业单位登记管理暂行条例》将事业单位的举办主体界定为国家机关或其他组织，其资产来源是国有资产。而民办学校的資产来源是非国有资产，将民办学校直接纳入事业单位，在资产来源上并不符合事业单位的特征。因此，民办教育分类登记需要在立法层面进行顶层设计的完善，为非营利性民办学校登记为事业单位扫除障碍，实现非营利性民办学校与公办学校的同等法律地位。

具体来说，如果非营利性民办学校能够更好地体现公益属性，改革就不应当仅仅盯住一个事业单位的“初始所有权”，更应当从这些单位的行为特征判断其承担社会责任和公益性的程度，以此作为提供政策支持的重要依据。从这个意义上说，国家在政策上应该平等对待公办学校与非营利性民办学校，打破身份制度，将非营利性民办学校纳入事业单位范畴，建立统一的事业单位制度。这虽然只是单位类别的变化，并不实质性地改变机构的管理体制，却体现了政府对社会事业全行业管理的态度，有利于公办学校改革向纵深推进，真正形成公办事业单位和民办事业单位共同举办社会事业的良好局面，从而落实与事业性质的公办学校同等的法律地位。2011年温州市开始探索实施的民办教育分类登记管理制度，就将非营利性的民办学校登记为民办事业单位法人。

四、结语

研读《民办学校分类登记实施细则》第七条的规定，可喜之处在于《民法总则》的通过和《民办教育促进法》的修改，从基本法到特别法的不同层面，肯定了营利性民办学校和非营利性民办学校的二元划分，实现了基本法和特别法关于法人分类的协调一致。同时也改善了以往将民办学校登记为民办非企业单位法律属性不明，地位不清的状况。然而令人担忧的是，《民办学校分类登记实施细则》第七条仍保留了民办非企业单位存在的空间。民办非企业单位的法律地位如何仍处于不清晰的状态。这仍需对民办学校法律地位的进一步厘清。

参考文献：

[1]徐中根.《民办学校分类登记实施细则》的理解与适用[J].教育观察.2017年8月第15期.

[2]徐伟.民办学校之于“民办非企业单位”的法律辨析[J].特区实践与理论.2011年11月25日.