关于事业单位预算管理问题的思考

姚雪

【摘 要】目前，我国大多数事业单位预算管理水平相对薄弱，预算管理在事业单位管理体系中没有得到应有的重视。特别是在当前的市场经济条件下，部分差额事业单位和自收自支事业单位面向市场自筹资金，预算管理在整个经济活动中的地位就显得更为重要，对其进行合理的管理，能够让事业单位在为社会服务的同时，更好地发挥自身优势创造更多的经济效益。党的十九大报告明确提出了“建立全面規范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”的要求。今年的《政府工作报告》也明确要求，全面实施绩效管理，使财政资金花得其所、用得安全。这就将绩效管理提升到一个前所未有的高度，阐明了绩效管理的基本要求，为新时代深化财税体制改革指明了方向和途径。本文结合事业单位预算工作实际，从预算编制、执行、评价以及控制等不同环节，对预算工作进行全面的分析，找出事业单位预算管理工作中存在的不足，并提出相应的改进措施。同时，结合预算管理完善整个单位的内控制度，将预算管理覆盖到单位财务管理的全过程，加大预算绩效评价工作，对无绩效目标或者绩效目标偏低的，不予安排或者相应削减预算，优化预算结构，提高资金的使用效益。

【关键词】事业单位；预算管理；预算执行

一、引言

1.事业单位的分类

事业单位一般分为全额拨款事业单位、差额拨款事业单位和自收自支事业单位三类。全额拨款事业单位也称为全供事业单位，也就是全额预算管理的事业单位，是其所需的事业经费全部由国家预算拨款的一种管理形式。这种管理形式，一般适用于没有收入或收入不稳定的事业单位，比如党校、档案馆、园林处、环卫处等单位，全部的人员及公用经费均由国家财政负担，所有收支均需纳入财政预算管理。

差额拨款事业单位是指按差额比例，财政承担部分经费，由财政拨款列入预算；单位自筹部分经费，由单位在税前列支。由财政拨款的部分经费，参照全额拨款事业单位纳入财政预算管理。自筹部分的经费是指，事业单位面对市场，发挥自身业务优势，自行筹措的财政预算外资金。对于这部分资金，单位可以比照企业预算管理的相关制度，围绕项目事前、事中、事后全方位进行预算管理和控制。

自收自支事业单位又称为自主事业单位，是国家不拨款的事业单位，经费完全自主筹集。自收自支事业单位的预算管理，应参照差额拨款事业单位的自筹资金部分经费进行管理。虽然自收自支事业单位没有财政直接拨款，但是其每年经费收支情况，仍然需要提交财政部门监管。

受历史沿革等原因的影响，我国事业单位的预算管理较为粗放，随着经济发展程度的提高和事业单位改革的逐渐深化，粗放式的预算管理方式已经不适应时代发展的要求。所以，事业单位需要科学的预算管理制度，不但对事业单位的长远发展起着重要的指导作用，并且能够直接提高财政资金和自筹资金的利用效益。

2.预算管理的意义

预算管理贯穿于事业单位财务管理之中，加强预算管理，提高资金使用利用率，是事业单位财务管理的重要目标。目前，我国事业单位预算管理比较薄弱，加强事业单位预算管理改革势在必行，这就需要领导对预算管理从上而下的认识与贯彻，同时需要各部门全体成员自下而上的配合与支持。

提升事业单位预算管理水平，有利于推进事业单位内部管理水平的提升，进行恰当的预算管理，可以有效提升事业单位日常管理和经济活动的监督、控制及考核，从源头上控制收支不均衡的问题。同时，提高管理的科学性和合法性，杜绝违法乱纪、贪污腐败现象发生。

在新时期背景下，事业单位为了更好满足发展需求，特别是差额拨款事业单位和自收自支事业单位，在履行好公共基础服务职能的基础之上，努力开拓市场增加收入成为大多数事业单位改革创新的目标。做好预算管理工作是把事业单位推向市场的有利保障，建立健全事前的规划和协调、加强事中的监督和控制、做好事后的考核及绩效评价，能够大力提升事业单位的管理水平和风险控制能力，从而提升经济效益。

二、目前事业单位预算管理存在的主要问题

1.缺乏全面预算管理意识

受传统行政管理理念的影响，大多事业单位的领导对财务部门的重视程度不够，认为财务部门就是数钱记账，没有树立科学的财务资金管理理念，从而对预算编制、预算执行、预算监督和预算考核等环节没有深刻的认识。认为预算是财务部门的事情，缺乏全局意识，导致预算编制的过程中没有各业务部门的配合，而且财务人员较少参与单位业务项目的讨论、规划和决策，只能凭主观经验进行预算编制，致使预算编制受到诸多人为因素的影响，难以保证预算编制的科学性和合理性。

首先，部分事业单位的自筹资金不列入预算管理范围中，造成这部分预算外资金存在管理盲区，容易滋生腐败和舞弊现象；有些事业单位的自筹资金部分虽列入预算，但其细化程度不够，如果预留空间过多、弹性过大，在具体操作中就容易被“钻空子”，给单位带来财务风险和管理风险。

其次，部分事业单位组织体系不健全，在机构的设置方面也十分简单，缺乏有效的内控制度，导致虽有预算，但是执行起来阻力重重，直接影响预算执行的进度和质量，对超预算和无法完成预算的现象没有设立专门的监督和控制，致使预算管理形同虚设。

2.预算编制方法过于简单

目前，我国很多企业都已经在预算管理中采用“零基预算法”。但是，大多数事业单位还是沿用传统的“增量预算法”作为主要的预算编制方法，也就是以上一个年度的预算为起点，凭据主观经验，在上年的预算基础上进行增减，而不是根据其业务发展需要和人员经费需求为基础来确定本年的预算收支情况。

“零基预算法”运用起来简单方便、省时省力，特别是，目前很多事业单位预算编制的时间紧、人手不足，没有足够的精力和时间进行预算之前充分的调研和论证，所以，这种预算编制方法被普遍采用。但是，采用这种编制方法的缺点在于，预算金额往往会受到上期不合理因素的影响，导致本年预算数与实际数出入较大，而且预算在不断地被追加，不合理因素也会逐步扩大，就会造成预算松弛和资金浪费。同时，这种编制方法约束力偏弱，相关人员和部门参与的力度不大，认为事不关已，容易造成预算执行的效率低下。

3.缺乏健全的预算监督体系和绩效考核机制

部分事业单位缺乏完善的内部财务管理制度，没有明确的预算执行考核目标，导致预算在执行中存在诸多问题，单位负责人和财务部门无法清晰了解到资金的使用方向。资金使用的随意性强，无法优化资金的合理配置，致使财政资金和自筹资金都得不到有效的控制和约束。同时，对于不能完成预算收入或者超出预算支出的情况，没有制定出针对性的监管制度，造成资金的浪费和效率低下，导致事业单位的预算管理流于形式，不能发挥预算管理在财务管理中的主导作用。

多数事业单位缺乏一套科学、完善的预算执行考核制度，各业务部门没有对预算引起足够的重视，考核意识薄弱，或者考核结果不与绩效奖金进行挂钩，执行力严重不足，很难适应新时代预算管理发展的要求。

4.预算管理工作者水平参差不齐

事业单位的很多财务工作者缺乏全面的职业教育和培训，部分人员甚至是其他岗位转过来的，未接受过专业的理论培训，专业技能水平和业务素质偏低，很难适应新时代下财务管理工作的发展需要。同时，由于财务日常工作琐碎繁杂，多数财务人员忙于工作疏于学习，导致专业知识结构趋于老化，使预算管理工作缺乏创新性。

三、针对事业单位预算管理存在问题的对策探讨

1.建立健全预算管理制度

加强认识，转变观念，由单位负责人牵头，责成各部门负责人组织实施，全员积极参与预算编制、执行、考核的全过程，预算过程全程跟踪，业务范围全面覆盖，包括部门预算中的基本预算和项目预算，以及自筹资金事业单位的自筹项目预算。实行预算管理与业绩考评挂钩，加强对预算执行的检查和监督，保证资金安全高效的利用。比如，对于自筹资金部分的项目预算，单位在每年12月上旬前编制下年度财务收支预算，反映人员支出、事业支出及项目收支等情况，每年12月下旬汇总收支情况后上报单位负责人，次年1月底前，在单位领导班子召集下，签订下一年度《项目预算责任书》，以此考核各项目经济指标完成情况和奖金分配情况。

提升预算编制和执行的效率，加强财务部门与审计部门、业务部门之间的沟通与协作，在做好预算编制工作的同时，加强预算执行与监督的制度建设，对于违反制度的部门和个人，依照制度进行处罚和处理。

在市场经济下，事业单位应该建立和健全以预算管理为核心的内部控制制度，部门预算的编制要紧密围绕单位的实际发展情况，区别一般性支出和重要性支出，按照先基本支出后项目支出的顺序，突出重点，全面把握。在具体业务中，重视预算业务，把预算业务放在首位，然后是收支业务、政府采购业务、资产管理、项目管理、合同管理等等，以制度规范预算，用预算完善制度。要完善内部预算控制体系，就需要有相应的制度保证。比如，单位可结合自身情况，制定相应的专家咨询费预算审批制度、印刷费预算审批制度、差旅费预算审批制度、固定资产管理制度等等，用制度来完善内控体制，提升事业单位的管理水平。

2.提高预算编制方法的科学性

在开展预算编制工作时，提前着手，留出足够的时间。预算编制工作不仅要考虑各部门的实际情况，还要从全局出发结合本单位的具体情况，有时还要对整个行业的发展方向进行分析，不仅要考虑本年度的预算收支情况，还要结合过去对未来三年的预算收支情况进行分析和预测，加强预算编制工作的科学化、精细化和规范化。

改革预算编制方法，细化预算支出标准，强化部门之间的交流，结合单位自身情况，将本单位的财政拨款、事业收支等统一纳入财务收支计划当中。虽然零基预算法操作起来会加大预算编制的难度和工作量，但是其编制时不考虑以往各期的费用项目和金额，主要根据本预算期需要分析的费用项目和金额，综合平衡编制费用预算。有助于精简不必要项目的预算支出，调动各部门降低费用的积极性，实行资金的优化配置。在编制预算时，可以采用两种编制方法相结合的方式，以3年为一个预算周期，第一年采用零基预算法，后两年在第一年修正的基础上，采用增量预算法编制，以减轻预算编制的工作量，同时又能提高预算编制的准确性。

3.强化预算执行管理，加强预算监督和评价

实行预算管理与业绩考评挂钩，完善预算管理制度体系。树立预算监督的长效机制和完善的内控管理制度。预算编制和执行需要事业单位管理者、财务部门和各业务部门共同实施，积极完善绩效预算管理相关制度和措施，不断推进信息公开，促进单位内部全员参与和社会公众监督，实现绩效预算管理在事业单位财务管理中的有效实施。

本单位的预算管理制度应包括预算编制与内部审批、预算分解下达、预算执行、年度决算与绩效评价等几个方面，每个方面都应该尽量细化。预算编制要精细化，财务部门要将批复的预算按部门、项目进行分解后下达各执行部门，才能保证预算分解下达的指标能够细化，从而预算执行才会到位。

按照预算支出金额，在执行中，实行分级授权，强化内部流程控制，防止权利滥用。建立严格的预算执行审批权限，比如，2万元以内由部门负责人审批，2万元以上10万元以下由分管领导审批，10万元以上50万元以下由单位负责人审批，50万元以上由领导班子集体审议决定等。在资金支付时，由审核岗对票据进行审核之后，由出纳岗依据相关负责人的审批对该笔资金进行支付，需要注意的是，该笔资金需在预算控制的范围之内。比如，以某科研事业单位为例，结合合同管理，自合同签订之日起将某项目预算收支情况提交财务部门备案，建立一套科学合理的财务预算管理体系。按照项目设立独立的项目预算，规定管理费占合同总额的10%，专家咨询费占20%，差旅费占20%，会议费占20%，印刷费占5%，其他5%等，在项目进行过程中，如果单项金额超限，财务部门将不予办理报销手续。

加强事中管理，在项目进行过程中，应加强对合同节点进度情况的跟进和监督，同时注重与甲方沟通，及时发现问题解决问题，提高事业单位管理水平。

单位应结合决算加强管理，做好决算的分析工作，运用决算分析结果进行绩效评价，将预算绩效评价贯穿于预算编制、执行和考核的全過程。建立预算执行评价细则，比如，以3年作为一个预算执行评价期，计算年度预算执行差异率，按照

如果差异率高于10%，应对差异产生的原因进行追查，分析差异产生的原因，按照差异率分析反馈的信息，为预算的执行和考核以及之后的预算编制提供依据。分清可控差异和不可控差异，明确控制重点。将分析结果与部门绩效奖金挂钩，对相关人员进行追责，奖励与惩罚并行。

4.加强学习，提升预算单位工作人员的综合素质

加强财务人才队伍建设，岗位职责进一步明确，不相容职务互相分离，建立与市场经济相适应的财务管理体制，建立健全会计信息系统，在系统中嵌入控制程序，用系统来规范财务人员的日常核算行为。首先，赋予每个岗位相应的任务、权限和责任，使每个岗位在自己的职责权限内顺利完成工作。同时，各岗位之间又相互制约、相互检查，杜绝舞弊行为发生。其次，在业务处理上，引入超预算预警系统，设置预算支出上限，对超出预算支出上限的经济活动进行提示，及时进行处理。最后，严格按照预算审批权限授权，各领导和负责人在自身权限内进行审批，使预算执行更加顺畅，有利于单位的长远发展。

在专业素质方面，加强财务人员的学习和培训，在学习财务专业知识的同时，加强内部控制与运行评价及法律方面的学习。在培训中，注重提升财务人员的实践操作能力和交流沟通能力，提升财务工作的严谨性，提升财务工作的有效性。

经常组织财务人员学习《预算法》《会计法》等相关法律法规，学习财政部关于事业单位的相关会计制度及准则，强化政府采购管理和国有资产管理，让大家认识到预算渗透于财务工作的各个方面。同时，加强财务部门与各业务部门的交流与合作，在不耽误本职工作的同时，参加业务项目的讨论、交流和决策，为以后的预算编制工作打下良好的基础。

参考文献：

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