高新技术导向的政府采购政策研究

柴蓁

摘 要：高新技术的发展是一个国家综合国力的重要体现，是产业发展的核心竞争力之一。高新技术导向的政府采购使得政府部门可以作为创新性技术和解决方案的初期主要客户，可有效降低研发企业的投入风险和消费者的购买风险，还可以促进未商品化的新兴技术的使用和普及。本文在分析我国新技术政府采购存在问题的基础上，总结了美国和欧盟利用采购政策推进高新技术发展的先进经验，进一步提出推进我国政府建立支持高新技术发展的政府采购体系的建议。

关键词：政府采购；高新技术；欧盟；美国

中图分类号：F830.46 文献标识码：B 文章编号：1674-0017-2018（5）-0026-04

一、我国新技术、新产品政府采购现状及问题

财政部2006年印发的《关于实施促进自主创新政府采购的若干意见》（财库〔2006〕47号），是我国首次正式提出实施促进自主创新的政府采购政策。经过10余年的发展，我国政府采购迅速发展。数据显示，2016年政府采购规模达到31089.8亿元，占全国财政支出16.55%，占GDP3.1%。与此同时，由于一些体制机制的障碍，我国政府采购政策还未能与高新技术发展政策有效融合，对高新技术产业的促进作用未得到有效激发。

（一）政府采购相关的法律法规体系不完善

目前我国有关国货购买制度的立法松散，不够统一，使得实践中对该制度的法律适用比较混乱，公共政策的执行力度也较低，未能达到预期采购成果。政府采购缺乏系统的预算、执行和监督体系，预算编制不够规范和细化，执行体系不健全，监督体系不到位，采购预算不能有效地执行，造成采购的盲目性和随机性。

（二）中央和地方的采购政策存在冲突

高新技术产品的政府采购过程中，创新型产品的认定、产品的扶持力度不同以及地方保护政策的存在都给采购带来实践过程中的困难。例如当前针对自主创新型产品既有国家层面的认证，又有地方政府层面的认证。各地政府对自主创新型产品认证的标准和实施流程并不统一，基本上地方的自主创新型产品只针对在当地注册的企业，在采购过程中对外地产品差别对待，形成地方保护主义。

（三）政府采购对本国高新技术产品保护不足

外国高新技术产品对我国本土高新技术产品的冲击较大。虽然我国《政府采购法》第一章第十条规定：“政府采购应当采购本国货物、工程和服务。”但是由于购买国货制度存在诸多缺陷，对国货引导不足，导致国货采购率低、拒绝国货的事件频繁发生。目前，我国软件市场三分之二以上是国外产品；中国政府采购网相关信息显示，在中央国家机关采购目录中，国外品牌在激光打印机、投影仪、液晶显示器等办公用品中的占比超过三分之二，数码复印机基本被国外产品垄断。此外，2006年底，中国开始加入世界贸易组织《政府采购协定》（下称GPA）谈判，该协议旨在通过国民待遇与非歧视原则来实现成员间开放政府采购市场的目的，该原则要求，对GPA成员国纳入清单的政府采购内容不得对除本国（地区）与GPA其他成员国的供应商、产品、服务区别对待。欧美国家也一直通过各种渠道给我国政府施压要求开放采购市场，如何平衡加入GPA和保护国货之间的矛盾也是当务之急。

（四）对中小型高新技术企业支持力度不够

中小微企业是技术创新的重要载体，是“大众创业、万众创新”的主力军。我国目前约70%的发明专利、80%以上的新产品开发都是由中小微企业完成的，在科技创新中具有不可替代的作用。但是，政府采购中的规则门槛给中小企业参与政府采购增加了障碍。同时，政府部门往往倾向于优先选择那些合作过的大型企业，以保证服务质量、降低采购风险，无形中进一步减少了中小企业参与采购的机会。

二、国外利用政府采购促进高新技术发展的实践和启示

（一）对本土产品实行倾斜保护政策

1875年，美国制定了首例购买国货条款。1933年，美国将优先购买国货条款扩展成为《购买美国产品法》，明确规定国货在政府采购中的优先地位。2009年，《美国复兴与再投资法》“购买美国货”条款涉及的金额约1500亿美元，约占全部金额19%。

欧盟各成员国也采取了保护性的政府采购政策。在水、能源、通讯及交通四个公共设施领域的采购中，欧盟产品的采购比例必须占一半以上。只要欧盟产品的价格不高于外国产品3%，均应优先购买欧盟产品。在政府采购时，废除报价低于任一成员国的非成员国企业的投标，使欧盟外产品中标的可能性降至极低。欧盟还制定了在成员国内部通行的标准，以此来提高国外产品进入欧盟的门槛，限制国外企业及其产品在欧盟内部的普及和发展。

（二）建立规则维护政府采购统一市场

为了消除成员国之间的贸易壁垒，欧盟构建了统一的采购规则、扩大市场规模，尽可能发挥政府采购的支持作用。欧盟2008年启动了“领先市场计划”，该计划主张公共部门成为创新产品的第一购买者，从而政府可作为第一需求方促进高新技术的产生。2009年，欧盟在“领先市场计划”下创建了三个专门面向创新产品的公共采购工作组，旨在把欧洲各国和地方的公共机构联合起来，根据产品类别，有针对性地推进创新型产品的采购。2016年4月，欧盟发布了新版《欧盟公共采购指令》，将“最经济有利”确定为欧盟采购的唯一标准，按照“生命周期成本”原则对采购成本进行评审，更有利于新技术、环保节能类产品的采购。

（三）大力支持中小企业发展

美国1982年启动小企业创新研究计划（SBIR），该计划要求研究与发展经费超过1亿美元的联邦部门拿出每年研发经费的2.5%，作为SBIR项目经费支持小企业的技术创新开发活动。该计划每年资助中小企业3000多家，立项数目5000多件，资助金额超过25亿美元，每年推动了数千个新技术、新产品投入市场。美国国防部专门成立小企业计划办公室（Office of Small Business Programs），鼓励和推动国防领域小企业的发展，在每年的采購中为小企业强制性预留一定比例的市场份额。如半导体作为创新产品和技术，在其发展初期美国国防部以高价买下了95%的产品，保证了大批半导体新生企业的运营，并为其发展创造了良好条件。

欧盟在扶持中小企业方面，也采取了很多措施。2008年，欧盟出台了《促进中小企业参与政府采购法案》，明确提出政府采购要向中小企业倾斜。欧盟在鼓励中小企业参与政府采购方面还有以下措施：建立欧盟协助中小企业发展工作组，拓宽中小企业获得信息的渠道；为中小企业提供法律、技术和语言交流上的支持，减少中小企业的采购障碍；将大宗采购项目采用分段或分包的方式细化为小项目，降低政府采购门槛，给予中小企业更多参与的机会；减轻中小企业行政管理方面的负担。

（四）通过政府采购支持高校研究成果转化

2011年美国国防研发投入占联邦研发支出的57%，是中国的9倍。研发投入促进了大量新技术在国防领域的应用，美国一方面借助高校的科研力量推动技术创新的速度，另一方面借助高校平台推动军用技术向民用技术的转化。美国国防部还资助大学附属研究中心（UARCs），建立起国防部战略研究中心与大学间的长期战略关系。

英国政府与高校相互主导的成果转化机制成果显著。英国国家技术创新中心是技术创新核心，主要作用是推动技术发展和成果转化。创新中心积极与高校合作，形成以创新中心为指导、高校参与主导的产学研创新体系网络（表2）。英国政府每年投入三分之一以上的公共采购资金给创新中心及其合作研究企业，促进成果转化。英国还成立了多个由大学和科研机构运营的科技工业园，实现了高校科技成果直接进入生产领域。

三、对完善我国高新技术导向的政府采购体系的建议

（一）建立高新技术导向的政府采购法律法规体系

一是制定法律法规体系。建立针对创新产品采购的高新技术导向型法律法规体系，完善与政府采购相配套的地方性法规和行政规章制度，在制度层面明确政府采购高新技术产业企业产品比例、优惠价格比例和政府采购增长率等，充分发挥政府采购对高新技术产业的促进作用。二是明确自主创新产品认证标准。规范和完善自主创新产品认定管理体系，设置对创新型产品倾斜的政府采购标准，例如采用“生命周期成本法”来规避初期采购成本较高的障碍。提高自主创新产品的产业质量和标准，促进自主创新产品认定标准与国际接轨，避免和国际标准偏差给产品带来的负面效应。三是编制高新技术产品采购目录。整理出台针对创新产品采购的《高新技术产品采购目录》，明确目录门槛，规范采购标准，并定期对目录进行调整和更新，促进更多的创新产品和服务得到认可，确保目录涵盖高新技术的有效性和多样性。

（二）在WTO规则下参与国外的政府采购市场

一是制定与国际接轨的法律体系。当前国内政府采购制度与国际规范和GPA规则不能够有效衔接，通过谈判适时加入世界贸易组织《政府采购协定》（GPA），在谈判过程中健全采购制度，规范采购活动，完善救济行为，促进廉政建设，推进政府采购更加公平化、公正化、透明化。二是给予本国产品政策优惠。制定灵活的价格政策，在同等产品面前给予本国产品一定的价格优惠。在规则范围内，加强对国防、科技、基础设施等涉及国家安全领域的保护，尽量减少国外产品的参与。三是设置技术门槛。通过设置产品技术标准、认证程序、检验制度等标准，提高技术壁垒，促进科技创新，带动国内高新技术产品生产水平的提高，同时增加外国产品进入国内市场的难度。四是引入国际竞争。国外国外产品通过GPA进入国内市场，对国内产品产生一定程度的挤压，激发起国内企业加快创新进程，创新经营理念，改进管理模式来应对激烈的竞争。

（三）注重带动中小企业发展

一是建立中小企业政府采购管理机构。建立中央为主、地方为辅，点面结合的中小企业服务网络，为中小企业提供专业的采购指导、法律服务和技术支持，收集并分享采购信息，开展培训，帮助中小企业顺利参与政府采购。二是提供报价优惠。对进入政府采购市场的中小型企业采取重点帮扶，享有报价优惠，如在同等资质条件下，中小企业有优先获得采购合同的权利。三是降低采购门槛。确定中小企业在政府采购的参与比例，设置灵活的采购准入标准，减少中小企业参与政府采购的障碍；对大型采购项目通过细分的方式照顾到更多的中小企业，大企业的采购合同转包分散给中小企业，形成骨干企业联合中小企业的协同创新发展模式。四是推动军民融合战略。统筹军民融合科技资源，推进军事技术+中小企业，军事技术+高校，军事技术+研究所等模式，带动技术创新，促进军用技术向民用领域的扩散。吸引以民用技术为主体的创新实体参与实现军事技术创新中来；提高国防采购中面向中小企业的采购份额。搭建第三方平台，推动军用技术向民用技术转化。

（四）探索多样化采购模式

一是政府采购与私营采购相结合。促进公共采购与私营部门采购的结合；有效引导私营部门的采购方向，扩大大众消费对新技术产品的需求。二是研发采购合同和远期采购合同。开发研发采购合同和远期采购合同等多种采购模式，政府机关可以按照项目需求，通过政府采购招标的形式，面向科研机构或高新技术企业签订委托开发协议和采购协议，鼓励高新技术型产品的开发和生产。三是政府采购与财税补助相结合。利用税收政策和财政政策对高新技术采购提供一定的研发自主和税收减免。财政在研发资金、生产要素等方面给予补贴，并在税前列支中予以扣除，帮助企业降低生产成本，激励企业的自主创新行为。四是建立“互联网+”政府采购平台。推行电子化政府采购，将云计算、大数据、物联网、移动互联网等新技术与传统采购行为相结合，整合产业链，构建公平公开的采购平台，搭建采购需求和供给双方的沟通桥梁，调动更多的资源参与到采购行为中。

参考文献

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