英国脱欧公投的法律分析

景凯洋

摘要：英国脱欧事件沸沸扬扬地持续了很长时间，目前英国与欧盟就脱欧谈判进入到了实质性阶段，人们的关注也将告一段落。对于该事件，人们可能更多的是讨论和分析脱欧对英国本身及欧盟的影响，以及对其他国家的影响，尤其是对中国、美国、俄罗斯等大国的影响，也更多的是集中于政治、经济领域，而法律领域却没有获得人們更多的关注，或者说了解的并不是很深。本文从法律视角来探究英国公投事件，并与其他国家和地区的公投事件进行比较，以期对公投这一做法有更进一步的了解。

关键词：脱欧；公投；代议制；直接民主

一、公投的背景

英国于2016年6月24日宣布其关于是否继续作为欧盟成员国的全民公投结果，52%的选民选择了退出欧盟，英国脱欧已成定局。但此次公投不具有正式的法律效力，英国必须适用《里斯本条约》第50条启动欧盟早已规定的脱欧程序，并在程序启动的两年内与欧盟及各成员国之间进行谈判协商，才能有望在达成广泛共识的基础上实现真正的脱欧。

英国脱离欧盟这一行为本身所引发的宪法问题，涉及行政权和立法权、国家对外事务和对内事务、中央政府和地方政府等的各种关系。脱欧公投是否符合法律程序，应当是我们关注的重点。

二、公投的法理依据

公投作为一种直接民主的形式，越来越广泛地运用到一国的重大事项决策中，尤其是在英国，公投有愈演愈烈之势。此次的脱欧公投虽与之前的北爱尔兰、苏格兰等地的独立公投的性质不完全相同，但就公投作为一种决策方法来说，英国历年的公投事件反映了公投在英国民主政治中的重要性。

民主在西方世界谈论的较多，全民公投似乎可以将民主体现得淋漓尽致，但其结果却让人怀疑。独立公投与国家主权会产生冲突，例如最近的西班牙加泰罗尼亚地区的独立公投；而此次英国脱欧公投与主权关系不大，争议最大的可能就是公投的合法性问题以及公投结果的效力问题。

（一）国内法基础

在现代西方国家，许多都通过国内法赋予本国内某些民族“自决”的权利，允许某些民族通过行使自决权来表决重大事项，例如宣布独立，各国普遍的条件是所有公民通过投票表决同意与否，所以说全民公投是行使自决权的先决条件。例如，上一次苏格兰公投的法律依据是基于英国首相戴维·卡梅伦2012年签署的“爱丁堡协定”，通过限制主权国家的国内法，支持自决，为苏格兰独立公投提供了法律依据。

此次脱欧公投，本是以卡梅伦为首的英国政府同欧盟进行讨价还价的筹码，卡梅伦在上台之初为了迎合民意，许诺英国民众拥有公投决定是否脱离欧盟的权利，当然，卡梅伦内阁是以当时的形势做出的预估，他们判断公投脱欧的可能性不大，所以可以利用公投对欧盟施压，以实现英国最大的利益。可最后的结果却令人大跌眼镜，卡梅伦引咎辞职，留下一堆烂摊子。撇开这些复杂的政治因素不谈，单从法律层面上来分析脱欧公投的法律问题。

（二）历史依据

英国脱欧进程是在2016年6月23日举行的公投及其结果出来后启动的。然而在英国的宪法安排中，公民投票仍然是一种不常发生的现象。过去的英国公投包括1975年，2011年等，主要是关于欧洲经济共同体和议会成员选举制度的改革问题，在英国国内引起了很大的争议。此外，联合王国在苏格兰、威尔士和北爱尔兰拥有整个地区的公民都有资格来投票表决自己的意愿，主要是因为关于每个地方的法律地位是平等的，不存在任何特权。与2016年的公投一样，这些公投通常是由法律规定的，其中一些法律明确了公投的法律后果，而另一些法律则含糊不清。在最高法院不接受英国脱欧大臣的意见的问题上，英国的大法官们不认为2015年的法律是预先授权了英国可以脱欧，而且其坚称公投及其结果是仅仅具有咨询性，不具有法律意义上的强制约束力。

（三）司法裁决

英国最高法院的裁决是英国法律中公投的法律性质最好的例证。英国的政治力量在几场竞争后，承认公投是宪法问题，是中央政府的保留权力，但公投的法律后果是不确定的。关于苏格兰独立公投、英国中央政府和苏格兰政府的法律后果的争议通过政治协议解决。也就是说，中央政府已同意推动议会立法，允许苏格兰脱离英国，准许苏格兰独立公投。但当时的问题是，如果公投通过，苏格兰政府和苏格兰人民是否可以合法脱离英国，而中央政府拒绝遵守。英国最高法院在裁决欧盟2015年公投法案时明确表示，任何政治力量在英国希望在未来实现其何种政治目标，通过全民公决投票的法律后果必须受到法律的约束。当然，公投的结果将极大地加强政治主张的民主合法性，如果英国中央政府不信守承诺，虽然在法律理论是可行的，但其政治代价必然是非常巨大的。

三、对英国的影响

（一）司法权的变化

由于英国属于英美法系，而欧盟属于大陆法系，在法律渊源、审判模式、法律形式、法律思维等方面存在着根本的不同，虽说两大法系一直有相互借鉴和交流融合的趋势，但在短时期内，两大法系有着自己独特的司法模式。两国民众的法律思维也深受各自法系的影响，对于英国加入欧盟以后，在接触不同的司法制度时，往往会产生许多问题，甚至冲突。欧盟实行高度的一体化，从最早的经济一体化到后来逐步实现货币一体化、司法一体化等。这也给英国的法律适用带来了很大的问题。因为欧盟法院有权对其成员国的各级法院依据欧盟法律做出的司法裁决进行司法审查，而英国由于是典型的判例法，二者的兼容存在很大的问题。英国脱欧后，欧盟法院将不再拥有对英国法院审查的权力。同时，这意味着英国将要重新与欧盟各个国家签署相互之间的法律协议。可以预见，英国与欧盟之间关于承认和执行相互之间判决的双边与多边条约将会大量签署。

（二）相关法律需要重新修订

英国加入欧盟后，各个成员国之间在政治、经济、军事、外交等各个方面进行深度融合，欧盟有自己统一的议会机构、外交机构、司法机构、军事机构，更为重要的是，欧盟一直在制定统一的法律，涵盖各个法律部门，当然这些都是建立在欧盟是一个统一的整体，各个成员国都遵守约定的前提下。现在，随着英国脱欧进程的加快，之前引入到英国国内的欧盟法律处于十分尴尬的地位，英国民众和法官可能已经适应和习惯了相关相关欧盟法律规定。如果说一下子清空那些已经引进的法律，可能会造成整个社会的不适应，也不利于社会稳定。尤其是在脱欧进程并不是十分顺利的情况下，相关法律的修订一定要适度、适时，同时也要制定一系列的配套措施。

（三）对代议制政体的影响

众所周知，英国是典型的代议制民主，即间接民主。选举制度也是以间接选举为主要方式，上下议院的议员也是从全国不同选区选举而来。每个议员都是代表各自选区的意志，进而对国家事务进行表决，而公投这一表决方式则是典型的直接民主，每个公民都能直接投票，表达自己的意愿。这也是对英国政体的不小挑战。直接民主的初衷是好的，因为间接民主制度下，选出的代表在参与国家事务的表决时，其所代表的利益可能与选民的利益不一致，甚至相冲突，所以只有自己代表自己进行表决，则可以避免这一弊端。但是问题的关键在于，直接民主尤其特定的适用范围，如果是人口特别少的国家，可以实行直接民主；但是现在大部分国家人口都十分多，实行直接民主，很大程度上会造成效率低下，社会混乱，甚至引发冲突，这个国家和社会陷入无序状态。所以说直接民主一般只适用于某些特殊事项，并不是说一切事情都由全民投票决定。这种直接的民主方式是人民自决权的一种特殊程序选择，属于民主宪政范畴。从本质上说，直接民主不是对代议制民主的否定，而是对代议制民主的补充。因此，要实现高质量的民主宪政目标，就必须处理好间接民主与直接民主的关系。

四、结语

英国脱欧已成既定的事实，这一事件在全球一体化和区域一体化不断加强的今天，给全球局势造成了很大的冲击。全民公投是一柄双刃剑，从目前来看，它确实使英国成功地脱离了欧盟，而且是以一种合法的方式，至少从形式上来说是合法的。但是英国国内的公投可能会有愈演愈烈的趋势，苏格兰、北爱尔兰的独立呼声一直从未间断。所以，只有进一步地研究公投制度，分析其背后的法律问题，才能更好地解决问题。

【参考文献】

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[2]金玲.英国脱欧：原因、影响及走向[J].国际问题研究，2016（07）.

[3]张利华.从英国脱欧公投看西方民主困境[J].人民论坛，2016（07）.