浅析市政管线规划审批管理的难点与对策

程莹

摘 要：随着社会的快速发展，城市对基础设施的需求日益增加。作为通常敷设在市政道路下方的市政管线，其对地下空间资源的争夺利用矛盾日益突出。在规划审批阶段对市政管线的统筹考虑已经成为城市规划管理部门的重点课题之一。本文结合天津市工作实践，简要介绍现行市政管线规划审批流程，并就审批过程中经常出现的难点，分析其原因及影响。最终提出提高数据精准度、统一审批各阶段技术标准、合理布局综合管廊等相应对策。

关键词：市政管线；规划审批；城市管理

1 前言

城市地下空间作为城市不可再生资源之一，其重要性正在日益得到学界和社会的重视。如何节约集约利用城市地下空间资源，是市政管线规划审批部门的核心课题之一。由于敷设在城市道路下，市政管线的建设往往需要占路施工，影响路面人流车流通行，并为城市居民带来不好的直观感受，甚至影响城市整体形象。此类问题从根源上讲，需要在规划阶段统筹安排，因此市政管线的审批管理核心在规划，但目前规划审批管理过程中也有一些不足的地方。本文试结合工作中的实际，以天津市为例，就市政管线规划审批管理中的难点进行分析，并初步提出相应建议。

2 管线审批现状

现状市政管线规划审批分为线性与非线性两大类。其中非线性为道路、轨道交通等涉及到供地的工程，而出于管线本身线性性质的实际，日常工作中线性审批占到绝大部分。若管线涉及到较小规模地上附属物，如电力电缆开闭站、通信光缆交接箱等，则通常不在管线审批范围之内。

目前市政管线从设计到施工，在规划审批环节需取得的许可为规划范畴“两证一书”中的选址意见书及建设工程规划许可证，涉及到用地的还需建设用地规划许可证。典型的线性规划审批步骤为（1）审批选址意见书（部分地方为规划条件），（2）审批规划方案，（3）审批设计方案，（4）审批规划许可证。建设单位取得规划许可证后方可进行建设。

相较于放眼未来的总体规划及专项规划，市政工程类管线线性规划审批更偏重于当下，但审批部门也需要统筹安排，因为市政管线通常敷设于市政道路下，而道路下方的地下空间，其可开发深度受到技术及成本等方面的限制，因此，各类市政管线在有限的道路下空间形成竞争关系。而规划审批部门的主要任务之一，即是对此类作为公共物品的地下空间进行统筹安排。

3 难点及原因分析

3.1 缺少工作依据

与总体规划相似，管线类建设工程的规划同样需要上位规划的支撑。以天津市为例，通常工作中使用到的上位规划为市区管线综合规划和管线所在道路的管线综合规划，若为地块开发项目，还需该地块的市政工程修建性详细规划。

作为工作直接依据的上位规划，其对现状情况的描述与实际不符将导致以此为依据进行的审批无法进行。如建设单位计划在某区域内新建一根高压燃气管线，该区域内上位规划为某燃气专项规划，在该规划中此区域内规划保留一根现状高压燃气管线，而实际情况是并无此现状管线，因此导致审批部门无法按照上位规划审批该管线，建设单位无法取得规划许可，工程停滞。

另一种情况是市区内道路下的管线敷设，若该道路批复过道路管线综合，则应作为审批依据。但当审批单根管线时，常常发现前期埋设的管线未按照道路管综预留的位置施工，或者管综规划时要求切改当时现状管线但并未实施，因而导致待审批管线无法符合上位规划即该道路管综要求。缺少了工作依据的规划审批，会在后期成为审批部门的风险源。

3.2 基础数据不准或不全

审批过程中所依据的基础数据，主要指地下实测管线图（以下简称实测图）和现势地形图。基础数据的不精准，直接导致在此基础上做出的规划方案及设计方案无法满足现场实际情况需要。如实际为220kV等级的电力排管，在实测图里显示为35kV，则按图审批会带来无法施工等一系列后续问题。

数据不精准的原因较多，如未完全按照审批过的施工图进行施工，以及手续周期较长，通常市区内管线项目在完整的流程下大致需要几个月甚至半年以上的规划审批周期，之后还需办理道路管理等部门手续方可进入施工阶段，如果线位途经遇拆迁地块或开发中地块，待正式施工时，现场管线及周边情况可能已经发生变化，无法完全按照建设工程规划许可证所审批线位进行施工。

3.3 规划方案与设计方案有较大变化

如前文所描述，一个典型项目的审批过程包括规划方案与设计方案，而前者是后者的设计依据。实际工作中经常遇到的情况是设计方案中的线位与规划方案有较大变化。

规划方案通常是以相关规划及纸面资料为依据，给出待建管线的平面位置及下一步设计要求，仅研究管线线位本身；而设计方案则需落实到施工深度，充分考虑管井的位置及施工空间，以及管线及周边设施的竖向布局。由于城市内部道路下方管线密集，规划方案中给出的管线线位并不能满足节点处施工井的净距需要，此外，规划及设计方案使用的规范对于安全距离的要求并不完全一致，如规划方案阶段时常用到的《城市工程管线综合规划规范》（GB 50289-98）中对于电缆与建筑物基础的安全距离要求是0.5米，而设计方案阶段惯用的《城市配电网规划设计规范》（GB 50613-2010）中对此的要求是0.6米。为了满足“设计方案以规划方案为依据”这个原则，个别情况下可能导致已审批完成的路径规划方案需要进行调整。

4 建议

如上所述，审批过程中的问题，会带来如下负面影响：（1）地下空间资源未被整合利用，造成浪费；（2）市政道路重复开挖，不仅造成人力、财力及物力的浪费，而且影响城市居民生活便利度以及城市面貌；（3）按照不准确基础数据审批的管线线位施工，有可能对现状管线造成产生影响甚至造成破坏；（4）审批过程无法顺利进行，过程反复，周期延长，进而使项目建设进度产生滞后，影响下游用户使用。

综合分析其原因，可大致归纳为以下三个方面：缺少工作依据，缺少精准的基础数据，缺少各阶段相统一的审批技术标准。对此，本文试提出如下建议：

一是高度重视基础数据精准度，完善竣工验收程序。竣工验收程序是规划实施流程中重要的一项，其完成度的高低对规划方案的实施有着直接的约束作用。对于未能完全按建设工程规划许可证实施的项目，完善的竣工验收手续也能及时对基础数据库进行更新，减少未按规划实施造成的负面影响。强调规划严肃性

二是统一审批各阶段使用的技术标准，统筹考虑通盘规划。将規划方案、设计方案、施工图等规划审批内不同阶段参照的技术标准做成统一名录使用，或在不同标准对同一事项的要求发生矛盾时排出优先级。另外一个可以参考的方式是在审批第一阶段即统筹考虑其后各阶段的要求，充分预留，通盘设计，减少返工。

三是合理布局综合管廊，减少道路开挖建设。相比于普通管线建设，城市地下综合管廊具有建设周期长、前期投资大、论证过程长等不利条件，但其通过对各类管线入廊的统筹安排和合理分析，可以大大提高地下空间资源的有效利用，减少道路重复开挖建设，提高道路通行效率，提升城市基础设施和综合面貌水平。

5 结语

市政管线审批关系到地下空间这一城市不可再生资源的集约节约利用，也关系到城市的可持续发展。对规划管理中的难点进行有针对性地解决，逐个突破，可以使市政管线审批在规划层面开始进行源头管控，统筹考虑，能够有效遏制资源浪费，改善城市居民出行便利，提升城市生活舒适度，提高城市软硬实力，促进城市更快、更好、绿色发展。