乡村旅游发展中的基层社会治理

刘欢 张健

摘 要：袁家村旅游发展现状揭示了基层政府、村委会以及多元产业对振兴乡村经济文化的重要作用。调研过程表明，在袁家村乡村旅游发展过程中，基层政府和村委会的治理功能分别发挥了不同的作用，而多元产业成为袁家村旅游发展的支柱性基石。袁家村乡村旅游发展的启示是：共建共治共享是乡村旅游美好发展的基本理念，也是基层社会治理的格局。

关键词：乡村旅游；共建共治共享；袁家村；基层社会治理

中图分类号：C916 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2018）04-0094-03

党的十九大报告提出要加快实施乡村振兴战略，要坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快农业农村现代化。位于陕西省咸阳市的“袁家村”关中印象体验地，充分发挥共建共治共享治理理念，形成了陕西关中一带拥有独特内涵的乡村旅游品牌。

一、基层社会治理案例：袁家村乡村旅游发展

（一）袁家村基本情况

陕西省咸阳市礼泉县烟霞镇袁家村，地处咸阳旱带地区，农业发展资源较缺乏，20世纪70年代，该村是一个依靠农业获取生存资料的普通小村庄，为了解决温饱问题，村党支部书记郭裕禄带领村民发展村办企业，壮大了集体经济。新世纪以来，袁家村新一代领导班子不甘落后，继续带领村民扩展致富之路。2007年初，村委会出资27万元在全省买点子，并借鉴成都锦里景点经验，大力发展乡村旅游，现已形成占地1 000亩，集关中民俗体验、休闲养生、餐饮娱乐、农业观光等功能为一体的休闲文化景区，荣獲了多项荣誉。乡村旅游经济的发展使之成为陕西乃至全国有名的万元户村庄[1]。事实上，袁家村本身并不具有发展乡村旅游的“天然”资源，但作为“重新设计出来的老村子”，却以其独具匠心的建构和独特的魅力吸引了大量的游客，使我们必须探索其治理理念和治理方式，才能发现其中的原因。

（二）共建共治共享的发展理念

总体来看，袁家村乡村旅游发展始终秉承着共建共治共享的发展理念。2007年，袁家村村委会聚合了村民的致富建议，迈出了转型发展的步伐。村委会组织全村党员深入西安、贵州、江苏、山西等地调研学习，经过多次的调研、学习、讨论后，迈上了发展乡村旅游的道路，这体现着共享是全体村民的事情，人人各得其所的基本精神。

村党支部书记郭占武认为，当村干部要有奉献精神，就要能吃亏，必须将村民利益放在前。在袁家村，村干部不与村民争利，没有特权，不拿工资，只有义务服务，充分体现着治理者的担当和智慧，为全村形成合力，共谋发展奠定了坚实基础，这体现着共享不是“牺牲一些人的利益来满足另一些人的需要”，而是通过发展使社会成员共同享受发展成果。

在村委会的指引下，袁家村组建起了各种类型的行业协会，如酒吧协会、小吃协会、酸奶生产协会等等，以行业协会为引领，袁家村旅游管理公司得到了蓬勃的发展，同时一些外来的公司也参与到袁家村旅游发展之中，体现了共享必须共建的理念，即调动各方力量共同参与乡村经济发展，以共建实现共享。

袁家村乡村旅游发展过程中非常关注村民或商户利益自我实现的均衡发展。村党支部书记郭占武表示，袁家村的发展并不能只看一家门店富不富，而是要保证所有从业人员共同富裕。只有这样，袁家村的整体品牌形象才能得到维护与发展。例如美食一条街有一家蒸馍店，从开业之初，其一直处于亏本状态，村委会主动对其门店进行了装修整改，并每年从村发展基金里拿出四到五万元给其补贴。这充分体现了共享发展的目标是使民众不仅能够获得增量利益，也能获得相对的得益。

二、共建共治共享治理格局的形成：袁家村旅游发展的实践过程

（一）共建：基层政府的主导作用

实现基层社会善治，必须发挥基层党组织的领导作用和主导作用。乡村旅游的发展不仅要打造富于吸引力的旅游景区，还要建设好周边的公共基础设施。礼泉县政府一方面利用“村村通”道路工程建设，不断强化与完善咸阳、西安、宝鸡等客源地通向袁家村的道路设施建设，扩宽道路，强化路基，为袁家村的旅游发展提供了坚实可靠的基础设施。另一方面，咸阳市政府与礼泉县政府通力协商，为袁家村加强村内基础设施提供了一定的资金支持和规划指导。更重要的是，烟霞镇政府也出台了一系列有关乡村旅游的规范。比如乡村旅游的政策引导机制包括招商引资政策、旅游产品的定位等；通过完善、制定新的旅游规范，充分发挥旅游规范在乡村旅游中的作用，使之与国家相关法律法规、产业政策等共同推进基层社会走向善治。

实现基层社会善治，基层党委和政府必须在市场经济发展中扮演好宏观调控和监管者的角色。乡村旅游是社会主义市场经济和政府主导发展的产物，涉及政府与市场两个息息相关的方面。正如萨缪尔森所说：“确定和区分政府与市场的合理边界是一个持久的问题”[2]。袁家村乡村旅游发展顺应着市场经济的规律，但基层政府宏观调控作用和引导作用是其发展的关键。一方面礼泉县政府充当着“理性经济人”职责，积极指导、配合并与袁家村村委会合作共谋发展[3]；另一方面，礼泉县政府还运用外部监督等手段，调动工商、质检、环保等部门参与袁家村乡村旅游的运作，保证了乡村旅游市场公平、有序的发展。

实现基层社会善治，基层党委和政府还应该加强基层社会治理所需专门人才的配备和培养。烟霞镇政府为袁家村旅游发展提供了专门人才，并指导培训袁家村的工作人员。因为在乡镇政府形成了专人负责专事、专项目的工作模式，从而使工作人员能静下心来认真思考如何更好地开展乡村旅游工作。由于旅游机构人员的相对稳定，乡镇政府在对袁家村旅游发展上常常形成统一规划，对特色文化的挖掘程度较深，能充分调动民俗文化工作的积极性等。在监督管理上，人员编制的稳定直接增加了乡镇政府对袁家村旅游发展工作的重视程度，烟霞镇政府对袁家村乡村旅游项目不但拥有比较全面的了解，而且摸清摸透具体的底细，在项目汇报方面，形成了常态化的管理机制，定期地对袁家村旅游项目进行摸底检查，推动了工作进程。

（二）共治：村委会的协调参与作用

共治就是调动各方力量共同参与基层社会治理，增强社会成员的主人翁意识，形成合力，实现政府治理和社会调节、居民自治的良性互动。进入21世纪，粗放式的工业之路走到了尽头。袁家村村委会审时度势，大胆转变袁家村发展思路。2002年袁家村投资300多万元建设标准化的养殖孵化小区一处，奶牛存栏490多头，年产牛奶1 700多吨。2007年，袁家村走上了乡村旅游之路，首期投入资金3 600万元，建起拥有较高档次的关中戏楼、健身文化活动广场和占地20余亩的进柿（士）林生态停车场[4]。建设了袁家村史馆，树立起毛泽东雕像等文化场所及设施。与此同时，还建立了保宁寺。村委会还聘请专家学者积极进行出谋划策，制定了“休闲农耕文化兴业、旅游服务富民”的发展思路。依据袁家村的休闲农业示范区规划，村委会组织投资1 500余万元，建设融合关中作坊、杂耍、小吃、民俗等于一体的康庄北街，形成了著名的“关中印象体验地”休闲乡村旅游品牌。此后，又着重打造了以“袁家村·田园居”为特色的创意文化一条街，引资招商建设画廊、手工作坊、陶吧等特色文化体验区，不但为创意人士提供艺术创作以及作品展示的空间，更为袁家村注入了更加丰富的文化元素。与此同时，袁家村村委会还大胆引入外资和外国文化，比如西餐厅、阿兰德会所等等，从而吸引更多的外籍游客参观游览。

共治还需要建设、培养、吸引各种专门人才，共同参与到乡村旅游发展的事业中去[5]。袁家村乡村旅游的从业人员多是从事农业劳动的农民，他们对乡村的生产活动了如指掌，但对于经营、管理乡村旅游的管理知识与能力比较欠缺。袁家村村委会干部在認识到这一点之后，制定出多方面的人才引进计划，为其乡村旅游发展保驾护航。一方面袁家村村委会教育村党员，要时刻保持着与时俱进的思想，破旧念、树新观，积极学习先进的经营管理理念和专门的管理知识；另一方面，村委会积极广泛招揽高水平的管理人才。同时，村委会还制定出了详尽的技能型人才引进计划。通过设立准入机制，袁家村规范了从业者的职业能力和素养，提升了乡村旅游发展专业化规格。

（三）共享：多元产业经营者利益增量最大化

发展乡村旅游不仅仅要通过旅游产业获得经济利益，还要使管理者、经营者和游人一起产生获得感和幸福感，从而进一步壮大乡村旅游经济的总量，满足各方追求美好生活的需要。实现这一目标，要求基层政府和村委会必须丰富乡村旅游产业的多元化，提升多元产业经营者的利益增量，并使之最大化，共享乡村旅游发展的成果。

袁家村乡村旅游经营范围比较广泛，为前来体验关中文化的游客提供了较多的旅游产品。近几年，袁家村相继开发了类型不同、体验丰富、文化深入的农家庭院、关中美食、西域酒吧、曲艺杂耍、红色教育等。农家庭院是袁家村旅游的特色产业，最能代表其乡村旅游文化的内涵。整齐划一的三间两层农家庭院，独特丰盛的农家饭菜、土鸡、野菜成了都市游客的热爱菜品，与现代都市里的酒店餐厅装潢形成鲜明的对比。袁家村农家庭院分布在两条街道上，共有52余家，其中70%的农家庭院是在本村村民原来宅基地上扩建的，20%的农家庭院是外来经营公司修建的。但所有经营者一律平等经营，不分村内村外，都必须遵守同样的经营规则。关中美食经营者大多来自村庄之外。为了避免恶意竞争，保证经营者利益最大化，村委会规定：所有店面不允许经营同样的商品；为了体现公平竞争，村委会要求所有经营产品必须采用统一包装样式。这样经营理念既给游客带来了良好的观光旅游体验，又能体现了袁家村专业化、精细化管理水平。西域酒吧吸引着年轻人来袁家村旅游，其商品精致典雅，各种文化品格丰富多彩，勾画出袁家村乡村旅游独特的风景。

袁家村村史馆是袁家村人艰苦奋斗、解决温饱、奔向小康的历史见证。村史馆用图片、实物、影音资料等多种媒体共同展现了袁家村在村委会和党员的带领下，开阔创新，艰苦奋斗的真实场面。全面展示了我国改革开放和新农村建设下袁家村发展所取得的辉煌成绩。尽管这些项目均为免费观看、参观，但也为丰富乡村旅游平添了色彩。总之，不管是营利性的产业，还是非营利性的产业，均激发了参与袁家村发展的人们的自治、自主、能动的力量，使所有人的利益需求都得到了满足。

三、共建共治共享理念形成的必要条件：袁家村乡村旅游发展的启示

（一）基层政府职能转变

积极打造服务型政府是我国行政体制改革的目标[6]。为了更好地提升乡村旅游发展水平，基层政府必须转变职能，以市场机制为核心，充分发挥政府、市场与社会之间的协同作用，从对基层社会的管理迅速转向为公众提供更多、更优质的公共服务上来；坚持以满足村庄社区发展需求为导向，实现乡村旅游公共服务的科学发展。在服务过程中，要明确具体的服务内容与服务范围，明白为谁服务、服务什么、如何服务，要在传承传统服务职能的基础上，创新治理方式，以乡村旅游的全面发展为目标，理清关系，在服务过程中确立主次先后、轻重缓急，达到服务的有限性价值[7]。特别是，基层政府在服务过程中要将公共服务理念由原来单纯为营利型企业服务向为乡村组织、乡村经营者和参与乡村繁荣发展的企业、社会成员服务转变，不断完善乡村旅游配套设施，加快旅游区域合作建设，加大对乡村旅游整体形象的打造和宣传，以共建者的角色参与乡村旅游发展。

袁家村乡村旅游发展的启示是：基层政府首先要为乡村旅游发展做好整体规划，打造优质、便利的基础设施建设。因为基础设施比如修建道路、美化绿化、装配路灯、设立标志牌等对于乡村旅游发展起着关键性支持作用，基础设施的完善决定了旅游目的地的可进入程度，直接影响着游客对客源地的选择。礼泉县政府、烟霞镇政府在袁家村旅游发展之初，设立了专项资金用于支持村内的基础设施建设，修建了宽阔的同村公路，联系省、市电信等通信公司，使通信设施实现了整个村域全覆盖，对袁家村生活和生产垃圾分类管理、环保处理，制定了住宿、餐饮卫生标准，营造出和谐、洁净、安全、舒适的“关中印象体验地”，使袁家村旅游水平上升到了很高的层次，使到袁家村旅游的游客体验到了舒适的、满意的获得感。

（二）村委会秉承共治理念

共治意味着共同参与、共同协商、共同担责、共同执行，也就是说，在经济发展过程中，任何组织都只是助推经济发展的一个主体，而不是一方独大或者以自身所拥有的权力包揽全部经济发展的方方面面。所有的组织和人员都应该承认自身能力的局限性或者低能、低效，应该调动所有组织和人员的积极性，共同推动经济、社会、文化的发展。当然，特别是居于治理层级顶端的组织和组织者更应该秉承共治的理念，发挥全员的优势，汇集所有参与者的智慧，进行利益综合，形成权威性政策或发展道路，通过合作，实现建设美好社会的目标。

袁家村乡村旅游发展的启示是：村委会人员要有远见卓识、包容乃大和共谋发展的胸怀和格局。袁家村治理村庄的人员一共只有五人，五名管理人员能干成什么事呢？然而正是这五名管理人员调动了全村人的积极性，汇聚了全村人的智慧，使乡村旅游得到了迅速的发展。在制定乡村旅游发展规划之初，全村人分赴不同地区进行了广泛调研，听取了众多专家的建议，形成乡村旅游发展规划；调动全村人积极招商引资（全民招商），吸引了众多村外经营者投资袁家村旅游产业，形成多元产业发展的格局。特别是，袁家村人将“人才是第一生产力”作为重要理念，引进、培养了一批高水平综合型人才，缓解了人才匮乏问题。具体的措施是，袁家村人不仅大力培养本村的治村人才，而且对愿意来村投资、从业的人员定期进行培训，组织有关宣传活动，传播袁家村本土文化，使投资者和从业人员了解本土文化内涵，认知本土文化，从而使投资者、从业人员积极学习、传播本土文化。正是袁家村村委会秉承的共治理念不仅建成了美好的乡村旅游产业，也带动了周围村庄的旅游产业发展。

（三）法治理念及践行深入人心

共享要靠“兼顾他人权益”的意识和规则来推动，也要靠相关的规则、法律来守护。如果推动经济发展的主体只顾做大蛋糕，增加利益总量，而忽视了经济利益获得的均衡性和利益均沾的规则性就会导致“公地悲剧”。为了避免经济发展秩序的混乱，相关组织必须制定严格的规定，遵守国家法律制度，使法治理念成为治理者和经营者的准绳和不可逾越的底线。袁家村乡村旅游的良好发展主要依靠健全的法律框架做支撑。咸阳市政府与礼泉县政府协助袁家村村委会制定了乡村旅游开发管理、审批制度、市场准入、经营管理、营销促销、生态环境保护等法律制度，确保了袁家村乡村旅游健康、快速的发展。

特别是，袁家村乡村旅游是综合性产业，包括“吃住行、游购娱”六大方面，涉及交通、住宿、通信、景区景点、生态环保等各个方面的内容，当旅游产生了积极效应时，也可能会带来外部不经济。正如英国旅游学者霍金斯曾经说过“旅游业不仅是一只会下蛋的鹅，有时也会弄脏自己的巢穴[8]。乡村旅游外部不经济性主要体现在政治、经济、文化、环境等各方面。如外來游客的到来会冲击旅游地的文化，带来物价上涨，生态的失衡。但是袁家村村委会对本地资源进行深入考察后，邀请了市、县环保部门对袁家村及其周边环境资源进行了评估，制定出了完整的整改方案和实施细则，确保了乡村旅游可能产生外部不经济性的风险。总之，袁家村乡村旅游践行共享的发展理念，不仅使袁家村村民获得了物质经济以及幸福的生存感，也使参与袁家村乡村旅游发展的各方均获得了成就感，同时也产生了联动效应，其助推和影响具有深远的意义。

参考文献：

[1]陶兆龙.美丽乡村创建与推进之调研报告——以咸阳市“袁家村”为例[J].传媒评论，2015（4）：62-64.

[2]靳凤林.市场与政府良性互动的伦理规则[J].中共中央党校学报，2015（3）.

[3]邓晗.贺州乡村旅游发展中的地方政府职能研究[J].法制与社会，2009（5）.

[4]李伟，仇萌.乡村旅游业发展模式及机制研究——以咸阳市礼泉县袁家村为例[J].咸阳师范学院学报，2014（4）.

[5]姜雪.培养乡村旅游人才的几点思考[J].旅游纵览：下半月，2013（7）.

[6]袁和静，张英魁.基层公务人员责任伦理的现实困境与规制对策[J].理论导刊，2010（10）.

[7]沈荣华，鹿斌.我国地方服务型政府的建构与调整[J].上海行政学院学报，2014（3）.

[8]郭焕成，韩非.中国乡村旅游发展综述[J].地理科学进展，2010（12）.