大力推进义务教育均衡化发展

刘延华

在十九大报告中，习近平总书记指出，建设教育强国是中华民族伟大复兴的基础工程，必须把教育事业放在优先位置，并强调要推进教育公平，推动城乡义务教育一体化发展，高度重视农村义务教育。近几年，我国在教育方面的投入力度不断增大，教育的均衡化发展有了较大提高。2016年全国教育经费总投入为38888亿元，是2012年的1.36倍，年均增长7.9%。虽然我国在教育方面的投入不断增加，教育均衡化发展取得了一定的成就，但是我们必须看到我国在义务教育方面仍然存在着很多问题没有解决。

一、我国义务教育发展存在的问题

中国义务教育法从1986年颁布实施已经走过了30多年的时间，但是中国义务教育的发展仍然任重而道远。

1、财政投入总体不足。改革开放四十年来，我国经济总量已经达到了世界第二位，可以说傲视群雄，但是我国的财力虽然有了大幅度的提高，但是对于教育的投入却没有达到应有的水平。1985年世界各国教育投入占GDP比重的平均水平是5.2%，发达国家平均水平是5.5%，发展中国家平均水平是4.5%，而当年我国财政性教育投入只占2.3%。当时，中国政府定的目标是达到4%。①国务院在1993年颁发了《中国教育改革和发展纲要》，在这份《纲要》中确定了我国到2000年对于教育的投入要达到GDP的4%。但是这个目标直到2012年才真正实现，这一年我国用于教育的财政投入达2.3万亿元，首次突破2万亿元，占国内生产总值的4.28%，成為我国教育史上的一个重要里程碑。

2、城乡义务教育投入不均衡。从新中国一成立，我们对于农村和城市的教育投入差距就存在。农村的义务教育投入有一个发展过程，从一开始的“乡村自给”到“分级管理，以乡为主”再到“地方负责，以县为主”，最后又变为“公共财政保障，省级统筹”。在乡村自给阶段，农村的义务教育都是靠农民的自给自足，中央政府主要负责城市的教育投入，后来农村教育投入虽然改为乡镇为主，但是由于分税制实行之后，财力往上集中，政府更多的把资金投向了城市和工业，导致乡镇财政能力较低，很难保证在教育方面的公共投入。为了缓解农民的负担，提高农村义务教育的投入，2000年之后我国教育投入逐步改为了“以县为主”，提高了政府在农村教育方面的投入力度。2005年之后，我们又逐步加大了省级财政对农村教育的投入力度，加大中央财政的转移支付力度，逐渐的实现了农村义务教育的免费性。

3、资源分配不合理，造成“择校热”。由于优质教育资源配置的不均衡，学校之间的差别比较大，就算统一行政区划内，不同学校在学校规模、办学质量、硬件设施等方面都有着不小的差别。虽然教育部规定适龄儿童按照划分的片区实现就近入学，但是很多家长为了让孩子接受更好的教育，往往花费巨大购买学区房，或者通过“奥数”等各种教育培训的方式实现“择校”。义务教育作为一种公共产品，应该给每位公民平等的受教育机会和同等的教育条件，但是因为学校之间的资源差别，“就近入学”不能保证受教育权的公平，同样，“择校”也会因为学生家庭背景的区别而产生不公。从长远来看，这种现象会加剧教育的不公，导致贫困的代际传播，不利于低阶层的人打破阶层阻碍，造成阶层结构的固化；这种情况还会加剧普通家庭的负担，很多家庭为了孩子上个好学校，往往花费巨额进行择校；这种现象还会给孩子身心健康造成影响，特别是为了上个好学校，很多孩子被迫上了各种补习班提高成绩，身心压力巨大。

4、教师待遇不高，留不住人才。根据教师的工资结构分析，教师的基本工资虽然在职称和工作年限相同的情况下，各地区是一样的，但是由于各地财政能力的差别，不同地区之间在绩效工资和津补贴方面差别非常大，导致发达省市教师工资比落后地区工资水平要高，落后地区难以吸引到优秀的教师。据统计，就算是同一地区，教师的工资相比较其他行业，像金融类、计算机类、技术服务类等都有着不小的差距。特别是农村中小学，教师工资水平仍然较低，根据一项调查显示，从乡村中小学教师对目前工资收入的满意度情况来看，25.7%的教师对其当前的工资收入表示“满意”；53.3%的乡村教师表示不满意；21.0%的教师感到“一般”。此外，从不同地区的比较情况来看，东部地区、中部地区、西部地区的“不满意率”分别是38.5%、71.2%、50.2%，中部地区教师比东部和西部地区分别高出32.7、21个百分点。②

二、发达国家在公共教育方面的经验

德国的教育曾经在上个世纪六十年代也面临着发展不均衡的问题，但是经过半个世纪的努力，德国的教育均衡发展有了长足的进展。德国现在是由国家财政负责向教育投入，主要是由各个州来负责，然后为民众免费提供，针对的是六岁到十五岁的青少年。除了基础教育的公共性的，德国对于困难的大学生和中学生都有救助措施，并且通过法律进行规范，在1971年通过了《联邦教育促进法》，保证了救助的严肃性。同时，学生在基础教育阶段，学习用品也是免费的，或者只需要学生承担很少的费用，对于孩子多，家庭负担重的家庭，也有特别的减免政策。德国的教育资源配置在各个州是比较均衡的，一般由联邦政府负责对科研的投入和教育的援助，而对于教育的投入一般由各个州负责，各个州对于教育的资金投入、对于不同类型的学校投入都是相对比较均衡的，甚至对于弱势群体还有对他们进行的学习援助。③所以我们可以看出，德国对基础教育的投入和救助是多方面的，保证了青少年能充分享受到国家福利政策，减轻了许多低收入家庭的压力。

法国的全民教育坚持“无歧视原则”。由于“无歧视原则”的贯彻，法国各类学校的入学率很高。1991年小学入学率达100%，成人文盲率仅为0.79%。④马克龙政府上台后，非常重视基础教育改革，他将非常贫困的街区小学一年级班级班额减半，实现每班12人的小班授课规模，从而确保教师有更多精力关注每个困难家庭学生的成长。⑤

总结起来，发达国家教育发展的主要经验有这样几个方面：

1、政府的财政投入是基础教育发展的关键因素。从各个发达国家的经验来看，各国在基础教育方面的投资都是力度非常大的，促进了义务教育的均衡性和免费性，比如像日本、韩国、美国以及一些发展中国家由国家支出的经费占到了基础教育经费的八成至九成。

2、明确区分经费投入责任和教育管理责任。像我们国家存在的对于义务教育投入重心过低的情况，一些发达国家也曾经存在过，比如像日本、美国也曾经把对基础教育的投入放在地方政府身上，但是这种情况造成了基础教育发展缓慢。于是各国纷纷提高了对基础教育的投入层次，在中央政府和地方政府之间明确了投资责任和比例，中央或者比较高一级政府要承担着更大的责任，地方政府既有投资责任更有管理责任，例如在美国，主要的教育投入是由地方政府和州一级政府来负责，而管理责任主要由地方政府来负责。

3、保障义务教育阶段老师的工资收入。教师是义务教育阶段最重要的资源，各国都通过立法等手段来保护教师的收入，比如把教师的工资纳入到公务员系统，由公共财政保证教师工资的发放。在许多国家教育经费的指出中，教师的经费支出可以占到八成左右。

三、推进义务教育均衡发展，建设教育强国

2012年9月5日，国务院发布《关于深入推进义务教育均衡发展的意见》，在此《意见》当中对于义务教育均衡发展提出了具体的目标，包括学校的办学标准、办学经费、教育资源、开设的课程以及教师的配置等。根据教育部统计数据，2017年全国教育经费总投入为42557亿元，比上年增长9.43%。其中义务教育阶段投入的经费占到了总数的45.49%。⑥十八大以来，我们加大了对教育扶贫力度，制定了《教育脱贫攻坚“十三五”规划》，要确保义务教育阶段适龄人口都能接受公平有质量的义务教育，落实好“两免一补”政策，进一步提高义务教育办学水平。但是要真正使义务教育各项政策落到实处，我们还有很长的一段路要走。

1、完善财政投入机制。根据我国目前对义务教育的投入机制，中央和地方的财政权责进行了明确分工，省级政府发挥统筹作用。今后要提高对经济落后地区的财政投入，加大中央对农村地区义务教育的转移支付力度，对于一些特殊困难群体可以由中央财政统一保证；提高财政投入的透明度，进行财政拨款的公开和公示，加强对教育拨款的社会监督，提高资金利用率；关于义务教育全国性的规章制度可以由中央统一制定，而对于地方义务教育的具体实施由地方政府自行根据各地情况安排。

2、均衡教育资源配置。尽管我国加大了教育投资力度，义务教育均衡发展有了长足的进步，但是我国基础教育特别是农村地区教育的底子薄弱，仍然需要合理配置资源，适当增加投入从而促进我国义务教育的更好发展。实现义务教育均衡配置，要确保各个学校拥有相似的教学条件和办学基础，实现教育资源的均衡配置。特别是在农村地区和城市之间、同一地区的重点学校和普通学校之间都要实现教育资源的均衡分配，按照学生人数来进行资源划分，而不是城市、农村的区别或者重点、非重点的区别来进行分配。同时，因为农村以及一些落后地区学校基础差，在政策和资源让要进行适当倾斜，来缩小这些学校和城市、重点学校之间的差别。

3、加强学校管理体制。现在我们在中小学校的管理中实施了校长负责制，但是目前由于这项制度运行时间不长，还存在各种问题。比如教育部门对于学校发展仍然干涉过多，导致校长负责制没有落到实处，另一方面，由于在管理理念和个人能力上的差别，导致校长负责制也会造成学校管理上的混乱。今后我们必须加大对校长的选拔力度，把优秀人才选拔到合适的岗位上来，同时要加大对校长的监督，实行校长问责制，把校长的管理权和责任制都落实到位。同时，要完善学校的内部管理体制，实行民主管理，校长负责制并不是校长的一言堂，要积极发挥教师和学生的积极性、主动性，听取他们的意见，一旦形成制度，就要求教职工和学生严格遵守，通过制度不斷激发教职工的工作积极性，提高学生的学习效果。

4、提高教师地位，加大培养力度。今年1月20日，国务院通过了《中共中央国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》，为新时期加强教师队伍建设，提高教师地位待遇指明了方向。教师是教育的灵魂，教师的专业水平、综合素质决定了教育的方向，切实加强教师的培训教育、提高教师待遇和社会地位、改革职称制度，关系到教师队伍的发展，关系到中国教育的未来。具体来说，第一提高中小学教师的待遇，为老师解除后顾之忧。现在教师待遇普遍缺乏社会竞争力，难以吸引优秀人才，所以上述《意见》明确提出要建立中小学教师的工资长效联动机制，加强对教师的激励，让教师岗位成为吸引人才的职位，能留住优秀人才。第二提高教师社会地位，在全社会形成尊师重道的氛围。现在我国教师的社会地位普遍不高，教师也没有对自己职业的认同感，这都影响着教育的发展，所以必须创造尊师重教的社会氛围，维护教师尊严，约束家长和孩子的一些过分言行，同时加强教师的德育教育，让教师真正成为教书育人的园丁，获得社会的一致认同。第三，加强职称制度改革，完善教师晋升机制。现在中小学教师职称聘任制度明显处于僧多粥少的情况，教师晋升渠道狭窄，压力巨大，难以获得职业幸福感，必须改革职称制度，给教师更多的晋升机会，不让职称成为卡住老师幸福感的井口。

[注释]

①农村义务教育全免费：中国有财力承担[N].南方周末，2005-03-10.

②马飞，张旭.《乡村教师支持计划》背景下的教师工资待遇满意度调查[J].上海教育科研，2017.7.

③孙进.德国促进基础教育均衡发展的政策分析[J].教育发展研究，2012.7.

④李慎明.社会主义：理论与实践[M].社会科学文献出版社，2001.

⑤王玉珏. 法国贫困街区小学班额减半以确保基础教育公平优质[J].世界教育信息，2017-11-17.

⑥ 2017年全国教育经费统计快报[EB/OL]. http：//www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/gzdt_gzdt/s5987/201805/t20180508_335292.html，2018-05-08

（作者单位：德州行政学院科社教研部，山东 德州 253000）