我国尘肺病患者维权困境及完善对策研究

金灵

摘 要：尘肺病是我国最主要的职业病，以农民工为主，发病数量多，分布行业广，死亡率高。目前尘肺病群体的维权路径一共有三种：公益慈善型、政府救助型和自力救济型。在维权的道路上，尘肺病患者会遭遇材料难以获得、职业病诊断与鉴定困难、工伤认定时间长、工伤待遇及补偿难以获得等困境，无法保障自己的权益。因此，要加强立法工作，减少劳动者的举证责任，保持职业病诊断、鉴定机构的中立性，简化认定程序，强化企业的责任，加强政府监督，提高劳动者的法律意识，从而更好地维护尘肺病患者的权益。

关键词：尘肺病；职业病；工伤；维权

根据国家卫计委疾控局发布的《2015—2016年全国职业病报告》显示，2016年全国共报告了职业病31789例，其中88.01%为职业性尘肺病，有27992例，①是职业病中的“第一杀手”。但目前并没有有效的治疗措施能够治愈尘肺病，一旦患上则终身无法摆脱，不仅给患者本人及其家属带来身心伤痛和经济负担，也给社会带来许多负担并造成极大的社会矛盾，成为职业病防治工作中的重点和难点。

一、我国尘肺病现状

尘肺病是由于在生产活动中长期吸入生产性粉尘，并在肺内沉积而引起的以肺组织弥漫性纤维化为主的全身性疾病，我国2013版《职业病分类和目录》规定的尘肺病有13种。目前我国尘肺病呈现如下特点：

（一）尘肺病发病数量多，在职业病中占比较大

尘肺病是我国发病人数最多的职业病。根据有关数据显示，到2014年底，全国累计报告职业病86.36万例，其中尘肺病77.72万例，2014年—2016年每年报告的尘肺病病例占职业病比例分别为90.20%、89.38%、88.01%。由于尘肺病具有潜伏期长、隐匿性强的特性，以及还有一些因种种原因并未被认定为尘肺病的病例，实际中尘肺病数量应该更多。

（二）行业分布广，煤炭行业最多

从行业分布来看，生产性粉尘在各行各业都有产生，比如煤炭、化工、冶金、电力、建材、电子、轻工等行业，其中最为严重的是煤矿企业和非煤矿山企业。由于煤矿工人在工作中既暴露于煤尘，又暴露于矽尘中，双重作用使其肺部病变情况比较复杂，这种尘肺病叫作煤工尘肺。在尘肺病人中，煤工尘肺和矽肺病人占绝大多数比重，近年来比例都在95%左右。

（三）尘肺病人群以农民工为主，死亡率高

我国尘肺病群体主要是各行各业的一线工人，由于工作环境恶劣、工资水平低和工作要求低等原因，导致这些工人大多都是农民工和临时工，再加上他们知识水平不高、安全意识不强、工作流动性大，使得尘肺病也多发于这些农民工身上，发病工龄短且发病率较高。

尘肺病是一种潜伏期较长的慢性职业病，一旦发现就很难治愈，再加上作为社会弱势群体的农民工自身经济条件较差，得不到很好的治疗，由此给患者带来极大的身体痛苦和生命威胁，有研究表明，中国尘肺病农民人数大约为600万，且死亡率高达22.04%；这意味着中国平均每一小时就有1.5个煤工尘肺农民被活活憋死，在生命的最后阶段，很多病人只能跪着呼吸，以此緩解难忍的痛苦，直到生命终结。

二、尘肺病人维权的路径

目前我国尘肺病问题突出，但对于尘肺病群体的救助却没有得到足够重视，仍然是被动、低水平的。尘肺病患者始终走在维权的道路上，有些社会公益机构和部分地方政府也在积极参与救助，总结来看有以下三种维权模式。

（一）公益慈善型维权模式

大爱清尘基金是公益救助中的佼佼者，它由记者王克勤发起，专注于救助中国尘肺病农民。基金会通过筹集资金救助尘肺病人，并对尘肺病做广泛的摸底调查，通过传统媒体和新媒体，使大众知晓并关注尘肺病，逐渐引起政府重视，推动相关立法和政策的出台。这种模式影响和规模最大，动员社会资源最多，但对于尘肺病人个体来说，仅靠捐助款项是远远不够的，也无法涵盖数量庞大的患者群体，救助力量比较有限。

（二）政府救助模式

目前多处地方政府已就尘肺病问题作出了积极回应，比如，古浪政府颁布《古浪县农民工尘肺病患者伤残治疗和工伤保险相关待遇实施方案》，组织尘肺病患者集中治疗，并按月计发伤残补助金；湄潭政府与大爱清尘基金会合作，力图创建全国首个消除新增尘肺病试点县等。但实际上，这些尘肺病人本应得到工伤保险待遇，而这些政府救助都是被动的、初级的、一次性或者维稳式救济，救济数额通常不高，对患者来说同样是杯水车薪。

（三）自力救济维权模式

这是一种由尘肺病患者个人或集体进行的自救行为，是当前最重要的维权方式。一般在确认患有尘肺病之后，患者首先会自己找公司寻求赔偿，甚至找当地政府上访，找媒体反映情况，走法律途径索赔。但寻求企业赔偿通常很难获得救济，走法律途径又由于举证难、耗时长、费用高、知识水平低等程序或人为阻碍而困难重重。

在个体维权方面，北京顺义尘肺病人刘建伟是维权群体中的代表性人物，他以自己自学的法律知识，以自己的人身自由与安稳生活为代价，与企业和当地政府作斗争，最终不仅为自己一家四口的尘肺病人讨回了公道，也为十几名工友解决了维权问题。②在集体维权方面的典型是四川乐山沐川县尘肺病群体的集体维权，在维权代表何兵、陈谢忠等带领下，他们成立工友会，设立维权基金，组织学习法律知识，以理性为原则、以法律为依据，利用自媒体，扩大辐射效应，最后推动了乐山市政府《乐山市困难尘肺病患者救助办法》的出台，全盘解决尘肺患者的医疗、生活救助及子女就学问题。③

三、尘肺病人维权困境

2016年国家卫计委等十部门联合发布《关于加强农民工尘肺病防治工作的意见》，又建立尘肺病诊疗专家委员会等举措，显示了国家在尘肺病防治问题上的坚定决心。但是，尘肺病群体的救济，主要应靠病人的自我觉醒、自发维权、自力救济，即通过工伤认定获得工伤保险金或者企业赔偿，从程序上讲，首先进行职业病鉴定，然后进行工伤认定，最后取得赔偿。但在现实中，要通过法律程序维权走完最后一步却异常复杂和艰难，需跨过一道道障碍。

（一）相关材料难以取得

在职业病诊断、鉴定和工伤认定过程中，申请者需要提供许多材料，比如：劳动合同（或相关证明材料）、职业史和职业病危害接触史、职业健康检查结果等。这些材料大多由雇主掌握，将证明材料提供给职业病工人，无疑是要求其自证其罪，无论是逻辑上，还是情理上，这都是很难做到的。

要想获得工伤保险待遇，与致病企业具有劳动关系是前提条件，这也是很难证明的一点。除了与尘肺病潜伏期长等特性有关，还与工人与企业的复杂关系相关：1、农民工人流动性大，无法确切知道是由哪家企业引起；2、企业不够正规，在上岗前和离岗前普遍不组织员工进行健康检查，也导致无法确定致病企业的状况发生；3、工人大多未与企业签订劳动合同，无法证明劳动关系；4、有些企业会采取强制、欺骗、利诱等方式解除与尘肺病患者的劳动关系，或者采取转卖公司、变换法人等手段，从形式上变成一家新企业，从而撇开与尘肺病人的关系。

（二）职业病诊断、鉴定困难

我国现行《职业病防治法》的规定，确定职业病最长要经历三个程序：职业病诊断、鉴定和最终鉴定，在鉴定过程中主要有以下几个问题：

1、诊断机构少

我国能够进行职业病诊断的医疗卫生机构，必须要经省级人民政府卫生行政部门批准，一般是各地的疾控中心。以湖北省为例，根据湖北省卫计委在2013年发布的《湖北省职业病诊断鉴定机构名单》来看，整个湖北省共有16家职业病诊断机构，其中14所是职业病或疾病防治中心。④这无疑提高了患者寻求职业病诊断的成本，并且，也使诊断机构在事实上形成了垄断地位，而它们的诊断水平和医疗技术是否真的位于前列还未可知。

2、鉴定委员会对诊断书难以认可

我国职业病鉴定委员会是由诊断机构所在地设区的市级和省级卫生行政部门组织而来，他们的管理和经费开支依赖于政府部门，带着强烈的行政色彩，这必然使鉴定结果在某些情况下有失公平。出于种种利益考虑，有时他们会和企业相联合，隐瞒、假造诊断结果；甚至有些地方政府为了维稳和政绩，与企业合谋，扣押、销毁患者的诊断证书。而尘肺病患者则处于弱势和孤立无援的地位，難以与企业和政府相抗衡。

3、异地诊断结果难以被采纳

根据法律规定，劳动者可以在用人单位所在地、本人户籍所在地或者经常居住地依法承担职业病诊断的医疗卫生机构进行职业病诊断。这本身是为职业病患者提供了便利，但在实践中，这些规定并没有得到用人单位和用人单位所在地工伤认定部门的认可，他们会要求患者在企业所在地重新进行诊断，也因此出现了张海超“开胸验肺”这样极端的案例。

（三）工伤认定耗时长

职业病从认定到索赔程序繁杂，要想获得最终认定，劳动者最长要经历工伤认定、行政复议、一审及二审行政诉讼、再次工伤认定等程序，假定工伤认定需要3个月、劳动仲裁2个月，从申请行政复议到有管辖的机关作出决定最长150天，经过两审行政诉讼大概要2年零3个月；法院判决再回到工伤认定部门重新认定，走完整个程序，时间长达3年之久。在认定为工伤之后，还要进行劳动能力鉴定，经过申请、鉴定、不服向上级再鉴定的过程，又要三个多月。除了工伤认定部分，前期劳动关系证明、职业病诊断及鉴定，还有后期请求赔偿，每一步都需要耗费无数时间和精力，不少尘肺病患者就这样倒在了维权的道路上。

（四）工伤待遇及补偿难以获得

1、工伤保险参保率低、赔偿数额少

尘肺病患者可以通过社会工伤保险获得一定救济，但在实际生活中，很多劳动者甚至未与企业签订劳动合同，这种情况下当然不可能购买工伤保险；即使有些劳动者签订了劳动合同，依然会有未参与工伤保险的情况。由大爱清尘基金发布的《中国尘肺农民工生存状况调查报告（2016）》可知，我国尘肺病农民群体的劳动合同签订率仅9.5%，与2015年签订劳动合同农民工36.2%这一比例相比远远不足，其中84.8%没有购买过工伤保险。⑤

另外，工伤保险只是最低保障，赔付额非常有限。比如伤残补助金最高只有本人工资，且为一次性补助；伤残津贴虽按月支付，但如果解除或终止劳动合同，也是由用人单位一次性支付。即使加上其他工伤医疗待遇、养老保险等，数额与尘肺病的持续性治疗支出相比，也远远不够。

2、企业拒不赔付

无论是否参与工伤保险，尘肺病患者都可以请求用人单位进行赔偿，但在劳资双方的对峙中，劳动者常常处于下风，即使通过诉讼或仲裁获得胜诉，很多时候也难以得到企业的赔偿。

四、完善尘肺病人救济的对策

尘肺病带给患者本人及其家庭的打击是沉重的，有调查表明，74.5%的尘肺病农民工家庭负有债务，有存款的家庭仅占3.8%。去世的农民工家庭条件更差，没有一家有存款，91.8%的家庭有欠债。在世的尘肺病农民工中，9.6%的在患病后变卖家产，16.4%因患病导致子女辍学；在去世尘肺病农民工家庭中，这两个比例更高达35.7%和31.3%。⑥因此，要加强对尘肺病患者的救济。

（一）加强工伤保险等制度的立法工作

国务院制定的《工伤保险条例》为行政法规，它的不足之处不仅在于处罚力度小等规定的不合理，还体现在立法层次不够高，使其约束力不强。因此，提高它的立法层级对于强化工伤保险制度的惩治力度大有裨益。比如在工伤保险投保率低的问题上，工伤保险制度以法律的身份约束企业和执法者，更加有威慑力。同时，相关配套法律文件也需要进一步完善和协调，比如《工伤认定管理办法》等，可以以立法的形式对相关的事项进行规范性文件的规定，如明确工伤相关的认定程序，以使认定程序更加高效便民。

（二）减少劳动者的举证责任

根据现行法律的规定，工伤认定过程中的许多材料都由企业掌控，要求其自证其罪较为困难，虽然我国《职业病诊断与鉴定管理办法》要求用人单位和有关机构有如实提供相关材料的义务，但没有规定违反义务的强制惩罚性后果，导致很多时候用人单位并不会积极配合提供这些材料。因此笔者认为，可以借鉴劳动争议案件中的“举证责任倒置”原则，⑦只要劳动者向有关部门提起职业病申请书，用人单位就必须如实提供相关材料，如果用人单位吴正当理由拒绝提供，就直接认定该劳动申请者为职业病患者。

（三）保证尘肺病诊断、鉴定的公正与独立

目前我国职业病诊断本质上仍属于“专业机构垄断制”，缺乏独立性和中立性，需要进行修正。其中最重要的是需将职业病诊断鉴定工作与行政管理分开，取消专门机构垄断制度及属地原则，规定只要具备职业病诊断鉴定资质的医疗机构，由专业人员作出的结论均认可其有效性。行政卫生职能部门无权干涉卫生医疗机构对职业病诊断鉴定作出的结论，保证专业医疗机构作出真实的诊断鉴定结果。另外，尘肺病的确诊方式、职业病诊断鉴定标准范围应随着经济社会的发展而不断完善，并形成标准序列，以保证诊断的公平和公正。

（四）简化职业病、工伤认定的程序

首先要简化诊断鉴定程序，减少不必要的资料提供要求，并且要明确限制一定的时间内，医疗机构必须要给出诊断鉴定结果；其次，将职业病认定直接纳入工伤认定的范畴，在进行职业病认定的同时，联合工伤认定医疗机构，将由合法资质的职业病诊断鉴定机构提供的证明材料及结论一并上交，劳动保障部门直接作出工伤认定结果，予以工伤赔偿。最后，要区别于其他的公司保险赔偿程序，简化流程，并根据职业病的特殊性，规定在治疗期间可提前支付保险费用，保障职业病患者能及时治疗。

（五）加强政府监督

尘肺病患者的合法权益要得到保障，离不开高素质执法者的有力执法。政府卫生行政部门围绕职业病要进行标准制定、现状调查、数据监测等工作，但仅仅这些并不足够，对制度实施情况进行有效监督更加重要。卫生行政部门应依法检查并监督用人单位提供的工作环境是否与国家职业卫生标准相符，引导企业做好劳动者的健康检查，建立职业健康监护档案，健全并落实用人單位关于职业病防治工作的各项规章制度。同时要强调强制性监督教育，除了由政府职能部门组织相关专业人员到各企业进行监督检查，更要对企业主管人员进行相关专业知识的教育，从根本上提高企业人员的职业病防范意识。

（六）加大对用人单位不履行义务的行政处罚力度

尘肺病无法治愈，主要以预防为主，而企业承担着保障员工身体健康、预防职业病的法定义务，但是对于企业不履行义务的处罚措施却常常威慑力不足。虽然《职业病防治法》对违反预防义务的情形作了相关处罚规定，但大多仅是罚款了事，且数额不高，这就相当于用罚款买不履行义务的权利，实际上对企业的约束力并不大。因此，要加大行政处罚力度，不仅处以罚款处罚，严重时还要责令限期改正、停产停业等。

（七）强化劳动者尘肺病防治法律意识

劳动者是尘肺病危害的直接主体，因此，提高他们的防范意识和法律意识显得尤为重要。要加强法律法规和国家政策的引导，做好宣传教育工作，重点针对中小企业，提高劳动者的安全卫生防护意识；并要求企业对劳动者进行入职前职业病防治知识普及活动，了解从事工作可能引发的职业病风险。同时要加强对劳动者相关法律知识的教育，使其懂得在因工受害情况下，运用法律维护自己的合法权益。

五、结语

尘肺病是我国最主要、危害最严重的职业病，百万尘肺病群体在贫病交加中亟待救助，但由于种种限制，处于弱势地位的农民群体并不能依靠自己的力量顺利获得赔偿。因此，政府需要加强对尘肺病防治的重视，完善相关法律法规，规范职业病、工伤认定程序，落实政府检查监督责任和处罚措施，强化劳动者的安全意识和法律知识，从各方面切实保障劳动者的职业健康权益，为构建和谐社会而不懈努力。

[注释]

①《2015—2016年全国职业病报告情况》，国家卫计委网站[EB/OL].http：//www.nhfpc.gov.cn/jkj/s5899t/201712/c46227a95f054f5fa75a40e4db05bb37.shtml，2017-12-18.

②中国工人编辑部.刘建伟的尘肺病维权之路[J].中国工人，2014（07）：4-12.

③戴春.中国尘肺病群体救助模式分析[J].中国人力资源开发，2016（01）：90-96.

④《获得<湖北省职业病诊断机构批准证书>单位及湖北省职业病诊断鉴定机构名单》，湖北省卫计委网站[EB/OL].http：//www.hbwsjs.gov.cn/info/wcm/54519.htm，2013-04-09.

⑤王会贤.《中国尘肺农民工生存状况调查报告（2016）》发布[N].公益时报，2016-12-13（010）.

⑥郑莉.尘肺病农民工获赔最长耗时七年[N].工人日报，2015-12-10（005）.

⑦李进.从张海超“开胸验肺”事件谈如何完善我国《职业病防治法》[J].法律适用，2010（07）：91-92.

（作者单位：中南财经政法大学，湖北 武汉 430073）