司法责任制下检委会规范化研究

曹良德

摘 要：适应全面推进依法治国要求，探索司法责任制下检察委员会制度改革创新与科学发展，需要对原来的检察委员会制度与实践进行反思。当前应抓好检察委员会决策主体自身规范化、议题内容范围规范化、会议议事程序规范化、办事机构规范化四个方面的检察委员会规范化建设。

关键词：检委会；规范化；问题；对策

一、引言

为了更好地保障人民检察院依法独立公正地行使检察权，提高司法公信力，2015年9月最高人民检察院通过了《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》，做到谁办案谁负责、谁决定谁负责。党的十九大对进一步对深化司法体制改革提出明确要求，指出要深化司法体制综合配套改革，全面落实司法责任制。2017年10月中央深改组第三十八次会议通过了《关于加强法官检察官正规化专业化职业化建设全面落实司法责任制的意见》，为全面落实司法责任制指明了方向。因此，有必要就司法责任制下检察委员会规范化进行深入研判。

二、检委会规范化建设存在的问题

（一）检委会成员构成不合理

根据《人民检察院组织法》、《人民检察院检察委员会组织条例》的规定，检委会担负着重大的职责， 这就要求检委会成员应该具备较为全面的法律知识和更高的政治业务素质。但在实践中， 基本上是按行政职务来确定检委会委员的人选，甚至将年龄偏大或退居二线的领导安排为检委会委员以确保其行政待遇。出现了把委员资格作为一种官位待遇进行分配， 而不考虑其法律知识背景和业务素质的状况。这样就造成了检委会委员的任免存在着行政化、非专业化， 而忽视对委员素质要求的倾向。因此就不可避免地出现一部分检委会委员素质较低， 议事能力差， 业务水平不高， 甚至个别委员缺乏基本的法律知识， 提不出自己的观点和意见， 往往是随声附和， 滥竽充数的现象。影响了检委会决定的科学性和正常作用的发挥。同时检委会委员的“能进能出”的管理机制尚未建立，使各级检委会生机与活力没有迸发出来。

（二）检委会议事范围不明确

根据《人民检察院组织法》第三条规定：“各级人民检察院设立检察委员会。检察委员会实行民主集中制，在检察长的主持下，讨论决定重大案件和其他重大问题。”《人民检察院检察委员会组织条例》第四条：“检察委员会讨论决定重大案件和其他重大问题。”实践中，对检委会讨论重大案件范围的争议不大，但对重大问题的界定就难以掌握。目前，基层检察院一直存在着一种不正常的现象，检委会讨论具体案件多，讨论执行法律、工作计划、建议规章制度等其他问题少，没有厘清检委会与党组会、院务会、检察长办公会的工作职责，以至本应在检委会上讨论的问题往往挪到院党组会、院务会、检察长办公会上讨论，削弱了检委会的职能，造成了议事范围混乱的局面。

（三）检委会议事程序不规范

《人民检察院检察委员会议事和工作规则》的颁布大大规范了检委会运行机制，但从实践看，仍存在以下问题：基层检察院对检委会议事程序的重视程度和规范情况还很不平衡，通常是按习惯行事，按照其他会议的形式进行，没有体现出检委会的专业特征。其次， 虽然检委会的决策机制实行民主集中制，遵循少数服从多数的原则， 在检委会检察长的定位是主持人，主要为检委会的召开作服务工作，然而实践中往往是检察长的意志起决定性作用。这样的决策机制难以发挥集体决策的优越性， 无法充分调动检委会一般成员的积极性和主动性， 从而形成权威性的结论。

（四）检委会办事机构不健全

根据《人民检察院检察委员会组织条例》第十六条规定：“各级人民检察院应当设立检委会办事机构或者配备专职人员负责检察委员会日常工作。”第十七条规定检委会办事机构承担着“对提交检察委员会讨论的案件或者事项材料是否符合要求进行审核”等六项具体工作职责，其工作效率和水平直接影响检委会的运作和决策。在机构设置问题上，检委会办公室的设立还没有完全到位。实践中，基层检察院检委会办事机构的设置一般有三种情况：一是设置专门的检委会办公室，配备专门人员和装备；二是检委会办公室与研究室合署办公；三是检委会在办公室设置专职秘书。因基层检察院受理案件较多、人员不足的自身特点，决定了基层检察院的内部机构中，基本没有专门的检察委会办公室，而是由研究室（办公室）承担检委会办公室的职能，由研究室（办公室）派员担任检委会办公室的内勤并列席会议，负责从事收集讨论材料、会前通知、会议记录、决定执行反馈监督等事务性工作，由于是兼职，往往没有时间和精力专门从事检委会议案的审查工作，导致有些议案的审查把关不严，或者造成会前准备不充分，影响检委会议事质量和工作效率。

三、检委会规范化建设的对策

（一）配备精英委员

1.改善检委会委员的结构。鉴于检委会是法定的检察机关决策机构之一，检委会在检察机关重要的地位与作用， 就必须将检察机关最为优秀的人员选进检委会， 提高检委会成员的素质， 克服过去将检委会成员作为一种行政待遇进行分配的现象， 是检委会提高议事水平和议事效率的根本保证。在任职标准方面， 首先， 为了贯彻民主集中制， 检察长、副检察长可以成为检委会委员， 这是法律的明确规定。其他检委会委员的任用， 应注重一是专业性， 应当由熟悉检察业务的内行所组成； 二是权威性， 检委会的整体业务水平代表着一个检察院的最高水平， 其组成人员应当是本院业务精英。因此， 检委会委员的任职标准就应该从行政职务和级别而转变到政治素质高、议事能力强、业务精通上来， 应当从具有较高法律专业水平和丰富检察工作实践经验的检察人员中优先考虑任用。在检委会委员提请人大常委会任命前， 赋予本院全体检察官推举委员的权利， 经过民主程序公开竞争产生委员， 以保证检委会委员的素质。

2.增加专职检委会委员。能够让业务精湛、理论丰富的人员从具体的、繁忙的业务工作中摆脱出来， 参加到检察委员会日常工作中来， 以此提升检委会的整体素质， 保证基层检察院能够构建一个科学、民主、高效的检察业务决策系统， 确保基层检察机关检委会建设沿著健康的轨道发展。

3.建立错案责任追究及能进能出管理机制。对不认真履行委员职责， 或对错误决定应负责的委员， 在按照错案责任追究其责任的同时， 累计超过一定数量的， 应建议人大常委会免去其委员职务。同时废除检委会委员终身制， 委员的任职可与同级检察长的任期相同， 任期5年， 期限届满，经过严格考核合格后， 可连续任职， 但是不得超过两届。以此建立起检委会委员能进能出的管理机制， 使各级检委会成为充满生机与活力的权威决策机构。

（二）明确议事范围

1. 明确“重大问题”的范围。关于“重大问题” 的范围，《人民检察院组织法》及2008 年新修订的检委会组织条例依然未对何为“重大问题”给出明确界定，在检察实践中对此认识不一，而对“重大问题”的讨论及决定又是检委会的根本职责。虽然立法本意是防止僵化和教条，给各级检察机关以适当的裁量权，对“重大问题”的界定提供相对灵活的范围，但由于该问题属于检察工作发展趋势的重要一环，地方各级检察机关对该事项的界定往往采取模糊应对的方式，从而使该问题迟迟没有得到解决。因此笔者建议具有把控重大事项能力的最高检和各级上级检察机关应当为基层检察机关“重大问题”的问题予以明确，进而促基层检察机关工作的规范有序开展。

2. 厘清决策机构之间的关系。检委会的决策地位决定了它不同于党组会、检察长办公会和院务会议。院党组是同级党委为了加强对检察工作的领导而设立的党的组织，党组主要是在检察机关贯彻执行党的路线、方针、政策中，保证检察工作的正确政治方向；检察长办公会主要处理检察院的行政事务，它是由检察长统一领导，并由各副检察长分工负责，协助检察长组织执行；院务会是在检察长的领导下处理一般检察业务和日常性质工作的组织形式；检委会对重大案件和其它重大问题的讨论决定，党组是不能包办代替的。因此，我们应该从制度上明晰党组会、检察长办公会等其他内设决策机构的议事规则，避免权力的交叉混淆。

（三）改进议事程序

1.建立检委会例会制度。《人民检察院检察委员会议事和工作规则》对例会制度有规定，但由于刑事案件的时效性和复杂性，大多数基层院并不能很好的坚持例会制度。检委会例会制度可以改变检委会会议召开的随意性，从而使委员有充分的准备从而提高会议质量。建议实行弹性的例会制度，对于有紧急情况需讨论案件的情况可以启用临时检委会制度，但同时应当保障检委会例会制度的一贯性和连续性。

2.认真贯彻民主集中制。根据《人民检察院组织法》、《人民检察院检察委员会组织条例》规定检察委员会讨论决定问题， 实行民主集中制，遵循少数服从多数的原则，在全体组成人员过半数同意后， 才能作出决定。进一步完善民主集中制实现形式应从程序上通过技术性规则使作为检委会会议主持人的检察长在讨论过程中弱化其权威，确保每个委员能够平等、独立、中立地发表个人意见，防止个人独断。这就要求首先应在实践中总结经验，具体明确作为会议主持人的检察长在会议中的权限， 提高其会议主持能力， 如提醒发言、总结争点、维持会议秩序等；其次，改变行政会议式的讨论模式， 探索建立会议讨论和表决适当分离的程序，充分发挥集体决策的智慧。

3. 建立健全检委会的议事规则。检委会的议事规则是检委会开展工作的依据，是检委会的议事效率和议事质量的保障。因此， 各级检察院都要高度重视检委会议事机制建设， 建立健全检委会的各项规章制度， 将检委会议事工作的程序如提起、审议、表决、督办、复议等环节， 严格规范， 特别是对检委会委员的职责要作出明确规定。主诉（办）案件的检察官应对案件事实的真实性、证据的确凿性和充分性负责， 检委会应对案件所做的定性和处理决定负责。检委会委员亦应对自己发表的案件定性和处理意见负责。检委会记录的准确性由检委会办公室记录人员负责， 并在检委会结束后， 请与会委员进行审核并签名， 以此增加其执法的责任感和公正感。防止人人负责， 谁也不负责的现象继续存在。只有这样， 才能从制度上保证检委会工作议而有决、决而有行、行而有效， 充分发挥检委会的职能作用。

（四） 规范检委会办事机构

1.建立检委会办事机构。检委会办事机构设置上的不统一，既不利于对下指导和相互联络，也不利于检委会工作的全面、健康开展。要真正发挥检委会办事机构的各项职能，必须设立专门的检委会办事机构，统一称为“检委会办公室”。针对检委会办事机构普遍存在人手不足的情况，应适当选拔政治素质高、业务能力强、理论功底扎实、工作经验丰富的人员充实到检委会办公室，使检委会办公室有充分的时间和精力专门从事检委会议案的会前审查工作和会后的调查研究工作。

2.规范检委会办事机构工作职责。在运行机制方面，应当重点规范以下三项职责：一是会务职责。会务工作是检委会办事机构的基础性工作，尤其是会议记录要反映出会议讨论决策过程的全貌。高检院应统一各级院检委会会议记录的格式要求，确立讨论记录的一案一记、审核签名、整理归档及保密等各项制度。此外，还应规范检委会会议纪要、检委会决定书的格式和内容，建立检委会讨论议案登记管理制度和案件汇报考核评分制度。二是案件审查职责。案件审查是检委会改革的重要措施，也是检委会办事机构的工作重点。检委会办事机构要承担对提请讨论的案件或事项进行程序性审查职责。检委会办事机构还应对提请讨论的案件或事项进行实体审查，应当提出明确的法律意见供检委会决策参考，而不宜以两种或多种意见提交检委会。三是决议督办职责。检委会决议一经作出即具有法律效力，本院的内设机构和下级检察院必须执行。检委会办事机构要及时了解和督办相关部门执行决议的情况，对决议的执行实行跟踪督查，并定期向检察长和检委会报告。

3.规范检委会办事机构工作程序。规范的工作程序，是科学决策、民主决策的基础，是提高检委会议事效率和议事质量的重要保障。针对目前办事机构工作程序的现状，建议制定全国统一的《人民检察院检察委员会办事机构工作办法》，规范办事机构运作程序：一是规范议案受理程序。检委会办事机构应当及时处理主管检察长签批的提请检察委员会讨论决定案件（事项）报告及审批表，并予以登记。二是规范议案审查程序。对提请检委会讨论的事项和案件，检委会办事机构应当指定专人及时对报告的格式、内容和报告是否符合讨论的范围、条件进行审核，并认真填写《提请检委会讨论事项（案件）审核表》。在对报告格式、内容是否规范提出意见的同时，提出会议时间、列席人员等有关事项的建议。三是规范会议安排程序。检委会办事机构应根据提请检委会讨论、决定的事项或案件的具体情况，拟出会议议程，报检察长审定。检委会会议议程确定后，除紧急情况外，办事机构应在召开会议三日以前，将本次检委会讨论的议题、会议召开的时间、地点通知检委会委员、会议列席人员和承办部门，并分送相关材料。四是规范会议记录及会议纪要。检委会办事机构应当派员列席检察委员会会议，并负责检委会会议记录，会议记录应当如实、完整、准确、具体地反映会议讨论和表决情况，会后应及时制作检委会会议纪要，经主持人审定后送各位委员，发本院相关部门、报上级院检委会办事机构。五是规范决定的起草及送达程序。对于检委会讨论决定的事项和案件，检委会办事机构应及时起草会议决定，报检察长或主持会议的副检察长审批，并在审批后向有关部门送达《检察委员会决定》及《检察委员会决定执行通知书》。六是规范决定的督办、反馈程序。检委会办事机构在交付決定的同时，应分发《检察委员会决定执行情况跟踪表》，跟踪检委会决定执行情况，执行情况应记录在案，与检委会决定一并存档；承办部门应当及时向检委会办事机构通报决定的执行情况，并及时填写决定执行情况报告和执行情况跟踪表交办事机构。

四、结语

检委会的改革和创新，最基本的出发点就是加强检委会的规范化建设，最重要的目标就是提高检委会议事决策的质量和效率，使检委会议事决策科学化、民主化和高效化。让检委会从机械办案到能动检察。如何突破制约检委会工作瓶劲，让检委会成为发挥智慧的能动检察是检察理论研究与实践探索的永恒课题，这在全面深化改革的大背景下更显紧要和迫切。

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（作者单位：四川省江油市人民检察院，四川 江油 621700）