新型职业农民培训经费补助的三种模式及其比较研究

鲁布碧 田书芹

【摘 要】推进新型职业农民队伍培育工作可持续发展的核心问题和关键环节在于经费保障机制的建立健全和有效运行。在乡村振兴战略背景下，新型职业农民培训经费补助主要包括“差异化切块模式”、“政府购买服务模式”和“培训券模式”。从基本内涵、操作要点和优劣势分析等方面对新型职业农民培训经费补助的三种模式进行了比较研究，期望为新型职业农民培训经费保障工作提供理论借鉴和现实参考。

【关键词】乡村振兴；新型职业农民；培训经费补助；比较研究

【中图分类号】G725 【文献标识码】A 【文章编号】1001-8794（2018）08-0053-03

习近平总书记在党的十九大报告中明确指出，“实施乡村振兴战略”。“培养造就一支懂农业、爱农村、爱农民的‘三农工作队伍”。[1]在全面建成小康社会决胜阶段，实施乡村振兴战略是党中央统筹城乡经济社会发展的宏观布局和重大战略，不仅勾画了我国农业农村经济社会发展宏伟而美好的蓝图，而且吹响了新时代中国特色社会主义“三农”梦和强国梦的集结号。当前，部分农村空心化、老龄化和妇女化现象凸显，作为“三农”工作队伍最基层、最基础、最重要的群体，培育一批“以农业为职业、具有相应的专业技能、收入主要来自农业生产经营并达到相当水平”[2]的新型职业农民队伍，是解决“谁来种地”、“谁来发展农村”问题，落实乡村振兴战略的基础性、长远性、战略性工作，关系到农业产业转型升级和农民增收能力提升的水平，关系到城乡社会融合发展的程度。根据国家《“十三五”全国新型职业农民培育发展规划》要求，2020年我国新型职业农民总量将超过2 000万人。面对当前“三农”发展困境，新型职业农民必然为农业转型升级和农村发展繁荣提供强大的人力保障。其中，推进新型职业农民队伍培育工作可持续发展的核心问题和关键环节在于经费保障机制的建立健全和有效运行。本文结合课题调研和政策文本分析，在乡村振兴战略背景下探讨新型职业农民培训经费补助的主要模式并进行比较研究，试图为新型职业农民培训经费保障工作提供理论借鉴和现实参考。

一、新型职业农民培训经费补助的“差异化切块模式”

1.基本内涵

根据近年来农业部、财政部关于做好新型职业农民培育工作的文件精神，“差异化切块模式”主要是指政府逐级根据下一级地方政府所在区域农业产业规模、农村发展实际、农民人口规模以及新型职业农民培育需求等差异化程度，切块下达新型职业农民财政经费补助资金，由地方政府农业行政管理机构协同有关部门负责具体操作，实行专款专用。

2.操作要点

新型职业农民培训经费差异化切块式补助是当前各级政府普遍使用采用的一种官方模式，该模式操作要点：一是政府全额支出。根据经济学外部性原理，新型职业农民培训具有较强的正向外部溢出效应，其公益性不言而喻，因此新型职业农民培训补助资金全部由政府财政支出。2016年和2017年中央投入新型职业农民培育方面的财政资金就分别达到了13.9亿元和15亿元。二是逐级切块分配。首先是中央政府预算新型职业农民培育财政资金，然后根据差异化因素和培育需求，切块下达给省级政府，省级政府再据此下达给地级市，最后依次资金分解下达区县（县级市），由农业、财政等部门统筹使用。三是实行专款专用。新型职业农民培训经费补助资金使用参照国家和省市农村劳动力培训资金管理办法执行，区分承担培训的机构类型采取实报实销和包干等不同的划拨报销方式。政府审计部门负责新型职业农民培训资金监督管理并对违纪违规问题严格处理。

3.优劣势分析

该模式属于政府主导，便于实施，操作成本较低，有助于大力提升新型职业农民的文化程度、技术水平和经营能力，有助于有效推动乡村振兴战略的深入实施，但仍然存在着一些不足：一是无法精准下拨财政补助资金。由于区域发展、城乡发展不平衡，尤其是对新型职业农民培育需求缺乏分类预测和深入调研，切块差异化程度较大，导致新型职业农民培育不充分、不平衡问题突出。二是权力尋租问题滋生。政府主导下的“差异化切块模式”，农业等行政主管部门往往既当运动员又当裁判员，补助资金预算、培训机构遴选、财政经费使用和经费审计监督都是政府包揽，导致不符合要求的培训机构恶意中标，套取、截留、挪用、滥用财政补助资金等问题时有发生。

二、新型职业农民培训经费补助的“政府购买服务模式”

1.基本内涵

政府购买服务的基本内涵是指，“政府把应该由其提供的公共职能委托给社会组织完成，社会组织根据与政府达成的协议向公众提供服务，而政府用财政资金支付社会组织相关的服务费用”。[3]“政府购买服务模式”是指新型职业农民培训经费补助不是由政府直接管控，而是通过政府采购或者项目委托的形式交给专业化的社会培训机构，实施合同化管理，政府根据社会培训机构提供的新型职业农民培训服务质量划拨经费补助。

2.操作要点

采取新型职业农民培训服务的政府购买，而后再给予经费补助的方式是转变政府公共服务职能、改革补助资金划拨程序的一种半官方模式，该模式操作要点：一是政府间接投入。政府不再直接掌握和控制大量的财政经费补助资金，而是转变政府职能，主要在新型职业农民培训工作中承担把握培育政策导向、服务质量检测、经费使用监督等职责。二是政府招标采购。根据生产经营型、专业技能型和社会服务型等不同类型的新型职业农民培训及其不同内容的培训，采取公开招标、竞争性谈判等不同方式，让社会力量充分参与招标采购，保障新型职业农民培训服务质量。“对不符合竞争性条件的事项，经财政部门审核，可采取委托、战略合作等合同方式进行采购”。[4]三是实施合同化管理。对于新型职业农民培训经费，由当地政府农业行政主管部门与社会培训机构就具体补助标准、经费使用、支付方式、违约责任等权利和义务进行具体约定并实行合同化管理。四是采取“以评定补”。根据新型职业农民培训经费补助合同，采取目标指标法、关键事件法、平衡记分卡等方法衡量社会机构提供的培训服务质量，评定不同的考核等级进而确定不同的经费补助资金。

3.优劣势分析

该模式克服了“差异化切块模式”的一些不足，符合政府转型和公共服务市场化的需要，在乡村振兴战略深入实施的背景下，有助于转变政府职能，有助于提供社会培训机构专业化水平，让政府集中力量办大事，但亦仍然存在着一些问题：一是政府参与动力不足。对于农业行政主管部门来讲，新型职业农民培训经费补助采取政府购买服务方式进行，不仅没有增加部门财政经费，而且减少了政府权力运行空间，导致政府参与新型职业农民培训服务购买工作的动力不足。二是社会培训机构服务能力不够。虽然采取了政府购买服务方式，但很多社会培训机构公共服务能力不高、规范化程度不够、培训师资力量缺乏，导致部分机构获得功利性中标但提供的新型职业农民培训服务得不到社会认可，最终致使新型职业农民培训经费补助资金浪费。

三、新型职业农民培训经费补助的“培训券模式”

1.基本内涵

与政府直接投入的“差异化切块模式”和政府间接投入的“政府购买服务模式”不同，前两者更多地强调的是把新型职业农民培训经费补助直接拿给地方农业行政主管部门或者是社会培训机构，但毕竟惠及的新型职业农民是有限的，况且也无法考虑到新型职业农民的多元化培训需求和个性化发展意愿。为了克服这些不足，新型职业农民培训经费补助的“培训券模式”主要是指政府选择高质量的定点培训机构，由农业行政主管部门采取实名注册管理的形式向新型职业农民免费发放，持券者可以在固定年限内根据个人需求使用培训券参加多元化的培训，定点培训机构凭培训券、培训记录和考核合格证明等有关材料到当地财政主管部门申报新型职业农民培训经费补助资金。

2.操作要点

以“培训券”推进新型职业农民培训经费补助方式改革是关照更多新型职业农民，促进其个性化发展和职业能力提升的一种普惠制模式，该模式操作要点：一是遴选定点培训机构。新型职业农民培训行政主管部门应该根据办学定位、办学条件、师资力量、专业水平以及历年培训效果，遴选若干个农业广播学校、农业技术推广机构、中高等职业院校、应用型本科高等院校、专业化社会培训机构作为定点培训机构。同时，引入动态竞争机制，通过优胜劣汰不定期调整定点培训机构，以便保证新型职业农民培训质量。二是强化“培训券”实名注册管理。新型职业农民培训所使用的经费补助“培训券”必须采取实名注册管理，只限本人，不允许转借，然后凭券自主选择定点机构培训机构及其相关课程。其目的在于一方面精准选择新型职业农民，让那些真正有成长和发展需求的人参加培训。另一方面，通过实名制注册，让新型职业农民形成定制化、个性化的培训方案，以此根据相关标准确定新型职业农民资格认定、证书管理和跟踪服务等相关后续工作。三是核定和发放经费补助资金。“培训券”应该根据培训类型、课程性质、学时学分预先设定不同的培训补贴金额，然后由农业行政主管部门直接将“培训券”发给有意愿参加培训的新型职业农民手中，培训注册后接受培训，再由定点培训机构收齐整理“培训券”以及其他证明材料到当地财政部门申报补助资金，最后由财政主管部门根据“培训券”数额和培训实际效果审核发放新型职业农民培训经费补助资金。

3.优劣势分析

新型职业农民培训经费补助的“培训券模式”充分关注了培训对象在个性特征、兴趣偏好、职业生涯发展目标、课程设计、培训师资、受训时间等方面的差异化需求；强化“培训券”实名注册管理有助于把培训登记、资格认证和跟踪服务有机结合起来，进而保障新型职业农民培训经费补助资金使用的有效性；“培训券模式”强调以“培训券”数量定补助进而也促使定点培训机构相互竞争，努力提高培训质量以吸引新型职业农民参训。“培训券模式”不足主要体现在：一是公共财政经费的挤占效应。定点培训机构不可避免地会把培训服务质量较好的民办机构纳入其中，但“培训券”的资金来源仍然是政府公共投入，如果过多的“培训券”流入民办培训机构，必然要挤占公共财政资金，显然背离了新型职业农民培训经费补助的公共性。二是发放对象的确定无法做到完全公平。“培训券模式”运行中因资金的有限性，其发放对象必须在制度设计中有所限制，那么必然有一部分新型职业农民被排斥在外。如果过分强调把弱势新型职业农民作为发放对象，也必然引起其他新型职业农民群体的质疑。三是该模式并未增加培训经费补助总额。“培训券模式”單一功能“并未解决经费总量增加的问题，并未提供经费融资、筹措的渠道和方法，这关键一步似乎并未迈出”。[5]

党的十九大报告提出“三个优先”，即“坚持农业农村优先发展”，“坚持教育优先发展”，“坚持就业优先发展”。[6]结合当今新时代特征以及“三农”发展面临的机遇与挑战，最重要、最根本、最核心的是要坚持农村教育优先，优先保障新型职业农民教育培训经费，这是乡村振兴战略有效实施的长远之策和根本之计。无论是新型职业农民培训经费补助的“差异化切块模式”、“政府购买服务模式”，还是“培训券模式”，都强调培训的公益性，强调政府财政投入的必要性，这是科学合理的。但是，中央财政和地方财政毕竟是有限的，而新型职业农民的培训需求是无限的。因此，新型职业农民培训经费“还应该通过为企业服务、接受个人捐赠等形式多渠道筹措用于自身发展的费用”，[7]有条件的地方可以探索“政府补贴、部门支持、机构让利、农民出资和先学后补”[8]等补助模式，从而为实施乡村发展战略和新型职业农民培训提供源源不断的资金来源。

【参考文献】

[1][6]习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利[M].北京：人民出版社，2017.

[2]农业部.关于印发《“十三五”全国新型职业农民培育发展规划》的通知（农科教发〔2017〕2号）[Z].2017-01-22.

[3]杨宝.政府购买服务模式的比较及解释：一项制度转型研究[J].中国行政管理，2011（3）：41—45.

[4]高美雁，王荣祯.浅析新型职业农民培育专项资金管理[J].农民科技培训，2017（5）：21—23.

[5]魏霞.美国教育券对我国幼儿教育的启示[D].大连：辽宁师范大学，2011.

[7]曹成刚，田兴江，崔淑婧，田书芹.美国社区学院发展历程及对我国农民工教育培训的启示[J].重庆高教研究，2013（6）：71—76.

[8]农业部办公厅、财政部办公厅.关于做好2016年新型职业农民培育工作的通知（农办财〔2016〕38号）[Z].2016-05-27.