部分高校盲目扩张新校区的问题与对策探析

刘媛媛 骆勇

摘要：本文分析了部分高校盲目擴张新校区的两种主要表现形式，即违规建设新校区、利用制度漏洞盲目举 债扩张新校区；详细解剖了其带来的弊端和危害，主要是无法获得招生计划，致使校舍资产大量闲置，学校债务 负担沉重，致使运营成本增加，教学质量下降，安全隐患增加等。根据以上情况，提出了建立违规责任倒查追究 机制，盘活闲置校舍资产，规范设立分校、校区、办学点审批手续和明确生均占地面积标准等三条对策建议。

关键词：高校；盲目扩张新校区；问题；对策

中图分类号：G649.2 文献标识码：A 文章编号：CN61-1487-（2018）10-0066-02

当我国第一轮高校扩张带来巨额债务，学校运转困 难，影响某些地区社会稳定和教学质量，但最终由政府财 政买单后，一些高校尝到了甜头，“撑死胆大的饿死胆小 的”想法又冒了出来，开始了带有一定盲目性的第二轮 扩张。其方式主要有两种：一是未经审批，违规扩张新校 区；二是利用“设立校区是否需要审批的法律法规不完 善”“生均占地面积标准无上限”等制度漏洞，盲目扩张 新校区。高校扩张新校区扩充了学校的占地面积，一定 程度改善了学校的硬件设施，但也存在资产大量闲置、债 务负担沉重、运营成本加大、交通安全隐患增加、优质教 学资源稀释等问题，亟待完善相关制度，加强监管，促进 有关问题的解决。

一、部分高校盲目扩张新校区的主要表现形式

（一）违规建设新校区

一是违规购置集体土地上的无产权建筑物作为新 校区。西部地区一些民办学校违反《土地管理法》第 六十三条“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转 让或者出租用于非农业建设……”和《国土资源部办公 厅关于严明法纪坚决制止土地违法的紧急通知》（国土 资电发〔2006〕22 号）“……单位和个人擅自‘以租代征 的，按非法占地和擅自出租农民集体土地用于非农业建 设从重处理”的规定，通过租赁农民集体土地，并擅自在 集体土地上新建房屋建筑物。个别高校违反《事业单位 国有资产管理暂行办法》（财政部令第 36 号）第十八条 “行政事业单位购置政府采购目录内的资产，依法实施政 府采购”的规定，未经主管部门审批，擅自与民办学校签 订资产转让协议，违规使用财政资金购买民办学校在集 体土地违规建设的无土地使用权证、发票和产权证的房 屋建（构）筑物，致使地上建筑物和土地分别属于学校 和村民集体。这就导致学校要使建筑物拥有合法产权，必须进行征地，这又带来新的矛盾和隐患。 二是独立学院私自与地方政府合作创办新校区。某地方政府引进某项目失败后，为盘活该项目闲置资产，在 对独立学院变更地址和举办者需教育部批复的政策了解 不充分的情况下，引进独立学院项目，并向主管部门申请 新建校区和变更举办者。由于举办者投入土地迟迟不过 户至独立学院名下，独立学院实质上通过租赁土地的方 式办学。地方政府为帮助学校有序开展教学工作，投入 巨额财政资金将闲置资产进行再次改造。但独立学院搬 迁必须经母校及原审批机关教育部审批同意。由于独立 学院举办者没有获得母校的同意，擅自与地方政府合作， 母校考虑到异地搬迁带来现有学生的安全稳定隐患、未 来招生生源下降、师资力量有效配置等多方面因素，拒绝 同意独立学院搬迁。拟将独立学院搬迁至异地的目标难 以实现，地方政府重新改造投入的资金未发挥其应有的 作用。

（二）一些高校利用制度漏洞，盲目举债扩张新校区 一是利用制度漏洞，异地创办新校区。一些地市级 地方政府领导出于政绩和提高城市知名度等各种因素 的考虑，利用“设立校区是否需要审批的法律法规不完 善”“生均占地面积标准无上限”等制度漏洞，不顾自身 财力薄弱等实际困难，召开会议决策与省会城市的大学 合作。个别省级政府领导甚至在省发展改革委和教育厅 明确表示此事需经教育部审批、省政府办公厅提出如果 不能解决招生指标问题则不宜考虑设立的情况下，仍然 召开会议，决策同意在异地（跨城市）创办新校区。由 于建设资金匮乏，导致其不得不举债，甚至违规举债。根 据教育事业统计年鉴反映，按国家标准生均土地面积至 少 60 平方米的要求，个别省会城市大学拥有的土地面积 远超国家标准，完全不需要建设新校区，这种异地创办新校区的合作违背大学实际需求，属于盲目扩张新校区，并 带来诸多问题。

二是有的高校利用制度漏洞，同城新建多个校区。 2013 年开始，一些高校不吸取以往因负债致教学运转艰 难的教训，在事业基金累计结余非常小的情况下，再次申 请银行贷款，并与国土部门签订《新校区建设项目委托 征地合同》进行征地，开始在同城进行新一轮新校区建 设。根据计算，个别高校征地后校舍土地面积合计数是 教育部人均标准 60 平方米的 5 倍以上，学校资产负债率 极高，偿债能力差。这些高校掀起同城新建校区的高潮， 除学校决策层的主观因素外，其客观原因是设立校区是 否需要审批的法律法规不完善，办学机构的界定模糊，校 园占地面积、生均土地面积标准无上限约束，这给学校进 行校区扩张留下了空间。

二、高校盲目新建校区存在的问题

一是无法获得法定的招生计划，建设资金缺乏，致校 舍资产大量闲置。由于个别高校异地（跨地区、跨省） 新建校区未获得教育部审批，因此无法获得教育部批复 的招生计划，加之合作大学也未能从教育部获得额外的 招生指标和教师编制，导致新校区建成即闲置。为了缓 解或者说掩盖这一问题，有关合作大学陆续将校本部的 部分学生转移到新校区。即使这样，新校区校舍因无充 足的学生使用，仍大量闲置。另一种情况是，虽然有的高 校有学生生源，也获得了新校区项目建设用地，但由于学 校实力不强，建设资金匮乏，筹措资金渠道受限，导致建 设项目无法开工建设，土地长期荒芜闲置。

二是违规举债，甚至弄虚作假，导致债务负担沉重。 新预算法实施后，特别是习近平总书记 2017 年 7 月 14 日在全国金融工作会议提出“严控地方政府债务增量， 终身问责，倒查责任”之后，举债受到严格管控，银行贷 款必须经过严格审批才能融资，PPP 融资模式叫停，加 之高校收入来源渠道单一且非常有限，扩张新校区所需 建设资金难以筹集。有的学校为解决新校区建设资金缺 口，在某些地方政府的协助下违反新预算法规定举债；有 的地方政府发展与改革委、国土等相关部门集体伪造项 目立项、可研等文件资料，虚构项目《委托代建合同》和

《政府购买服务协议》，骗取银行贷款；有的学校不向上 级主管部门报批，私自向银行贷款；有的学校通过下属公 司、关联企业或变换担保方式违规举债，形成大量隐性债 务，造成学校债务负担日益沉重。

三是运营成本增加，带来了交通安全隐患。目前，有 的多校区高校没有充分利用不同校区的特性，使其发挥互相补充的资源最佳效用；有的校区没有及时妥善处置， 丢掉包袱，盘活资产，加大了管理的难度。由于新旧校区 距离较远，尤其是跨省、跨地区的多校区办学，其往返交 通费成本高，运营成本增加，遇到下暴雨和大雪等极端天 气因素，极易带来交通安全隐患。

四是部分新校区教师资源跟不上，影响教学质量。 校区增加后，一些高校积极争取招生指标，但由于财力有 限，没有及时引进所需的教师。教育部《普通本科学校 设置暂行规定》规定“：师资队伍普通本科学校应具有较 强的教学、科研力量，专任教师总数一般应使生师比不高 于 18：1；兼任教师人数应当不超过本校专任教师总数的 1/4。”据教育事业统计年鉴反映，某高校生师比为 27：1， 远高于教育部规定的标准；外聘教师为 70 人，为本校专

任教师总数的 1.52 倍。由于异地跨省、跨区上课，教师 非常辛苦，有的老师不愿到分校区去上课，优质师资得不 到保障。学生与教师之间除课堂教学外缺乏交流，“教 师像候鸟儿，迎着太阳来，背着太阳走；学生像流浪儿，白 天还有人问，黑天没人管。”的顺口溜形象地说明新校区 师生之间互动的匮乏，良好的师生感情难以建立，也影响 着教学的质量和效果。

三、解决部分高校盲目扩张新校区问题的对策

一是建立违规责任倒查追究机制，严惩违规新建校 区的决策者和实施者。建立违规责任倒查追究机制，凡 是违规决策新建的校区，均安排审计和纪检监察部门进 行详细核查，追查违规决策流程、建設资金来源及去向、 工程建设质量，审查决策者和实施者是否存在失职渎职 行为及后果，如果造成校舍资产闲置、损失、违规举债造 成债务负担过重、工程质量低劣、或涉嫌利益输送，政府 相关主管部门和纪检监察部门应追究相关决策者和实施 者的责任，给予党纪政纪处分；涉嫌犯罪的，要移送司法 机关依法处理。

二是想方设法盘活违规和利用制度漏洞新建校区带 来的闲置校舍资产。针对“独立学院违背母校意愿私自 与地方政府合作创办新校区，带来校舍闲置”的问题，独 立学院举办者和地方政府应与母校充分沟通，加大资金 投入改善办学条件，以实际行动获得母校的谅解和同意， 积极向教育部申请异地搬迁，以解决异地搬迁的法律问 题，最终达到化解新建校区资产闲置的问题。针对“违 规购置集体土地上的无产权建筑物作为新校区”的问 题，主管部门应对相关责任者进行严肃处理。同时，学校 应积极筹措资金，在履行法定手续的前提下，配合地方政 府做好征地工作，获得地上房屋建（构）筑物拥有的土地使用权证，使无土地使用权证、发票和产权证的房屋建

（构）筑物合法化。针对“利用制度漏洞，创办新校区” 的问题，省级人民政府和教育主管部门在对相关责任者 进行惩处的情况下，应积极向教育部反映有关新校区现 状及办学各项指标，如容纳学生的食宿保障能力，陈述办 学的必要性和出发点，努力获得教育部的谅解和支持，积 极争取增加招生计划，从根源上解决无法获得法定生源 导致巨额校舍资产闲置的问题。

三是完善设立分校、校区、办学点审批手续和生均占 地面积标准。建议教育主管部门出台设立分校、校区、办 学点需审批的相关法规，明确规定不管是同城还是异地， 设立分校、校区、办学点均需要审批机关审批；详细界定 审批机关的内涵，明确设立分校、校区、办学点均需教育 部审批。明确教育部 [2015]7 号文中的“各类办学机构” 涵盖分校、校区、办学点，未经教育部审批不得招生，否则 视同违规招生行为。对《高等教育法》第二十九条中的 “其他重要事项”出台实施细则，明确“其他重要事项” 包括设立校区、分校、办学点等事项，超过 1 亿元支出的 事项属“其他重要事项”，若未经教育部审批，则视同违法行为。修订《普通本科学校设置暂行规定》，科学论证 设置生均占地面积标准上限，约束盲目扩张，引导高校建 设合理布局、量力而行。

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作者简介：刘媛媛，女，硕士，陕西艺术职业学院讲师。 骆勇，男，硕士，审计署西安特派办高级审计 师。

（责任编辑：李直）