论治理有效的新时代乡村治理体系的塑造

张树旺 卢倩婷

摘 要： 党的十九大将构建治理有效的乡村治理体系定为实施乡村振兴战略的基础。梳理1980年以来的我国乡村治理发展史，可以将村委会组织形态分为三种形态。村委会原创形态虽有村庄治理功能但民主形式上有缺憾；尽管村委会规制形态完善了民主形式，但却消解了村庄的治理功能。新时代治理有效概念的提出需求乡村治理体系同时实现民主推广功能与村庄治理功能。广州南村治理创新模式以民主决策机制创新为突破口，有机地整合了村庄治理功能与民主推广功能，探索了新时代治理有效的乡村治理体系的塑造过程，是村委会治理有效形态的典型代表。对其研究具有重要的理论与实践价值。

关键词：治理有效；乡村治理发展史；村委会组织形态；村民自治空转

中图分类号： D638 文献标志码：A 文章编号：1009-055X（2018）04-0078-09

doi：10.19366/j.cnki.1009-055X.2018.04.008

党的十九大提出实施乡村振兴战略，其中将“治理有效”作为五大战略总要求之一。2018年中央一号文件将塑造“治理有效”的新时代乡村治理体系定位为夯实乡村振兴战略的基础。新时代乡村治理体系“治理有效”总目标的提出，主要针对近年来乡村治理实践中的核心问题——治理空转问题，是对2014年以来中央一号文件“探索村民自治有效形式”试点工作的科学总结，是习近平新时代中国特色社会主义乡村治理理论的最新成果，为我国今后一段时期乡村治理的理论创新和实践探索指明了方向。

一、我国乡村治理空转问题研究的文献梳理

我国的村民自治制度是中国共产党领导亿万农民推进农村基层民主的一次伟大实践与实验，是建设中国特色社会主义民主政治的伟大创造，深刻改变了我国乡村的治理面貌。从理论、制度层面上总结近年来我国乡村治理中出现的新问题，既是永葆中国特色社会主义乡村治理制度自信的源头活水，也是新时代推进国家治理体系与治理能力现代化，保障乡村振兴战略顺利实施的必然要求。

村民自治的治理效果一直为学术界所关注。早在1998年，项继权等就发现乡政村治的合作治理框架在实践中并未达到预期效果[1]。自2003年农村税费改革以来，家庭联产承包责任制带来的经济红利触及天花板，农村改革发展后发无力，乡村治理研究者们也集体性地进入了治理效果的反思阶段。应星将村民自治视为乡土社会的外生变量，认为大多数研究者“未能将村委会的选举与村庄的治理问题及村庄内部的互动机制联系起来”[2]。吴毅等也认识到“村民自治作为一种外生性制度与中国乡土社会的隔膜”[3]。学者们的集体反思将研究探索的重点指向了村民自治空转的内涵与原因，十几年来形成了如下重要观点：

第一，形式民主治理无效论。谭青山经过20多年村民民主选举跟踪研究发现，村民民主选举及其规范化普及并没有推动村庄治理绩效的提升[4]。相对于发达国家先进行国家建设后进行民主选举的正向民主类型，蒋达勇等将中国村民自治划入先有民主选举后有村庄建设的反向民主类型，他说：“村民自治制度实施二十多年来，其实际绩效并没有随着制度累积而呈现出逐步的强化和提高，反而呈现出衰减的迹象和趋势。”[5]

第二，村民自治外生变量论。基于乡村治理学术界流行的内生型与外生型的治理分析框架与叙事方式，应星认为村民自治是国家强行向村庄推广的外生性治理变量，与村庄基础并不匹配[6]；陈剩勇也认为国家强加给村庄的自治制度，打破了乡村社会自我发展的进程导致其治理失效，“村民自治制度不是中国农村社会和农民阶层自发生长的秩序，而是执政党和政府自上而下推动的产物，是一种外部强加的制度”[7]。

第三，村民自治体系内在制度矛盾论。贺东航说：“村委会的组织变革名义上是指向‘自治，但实际上更深刻地、更全面地复制了政府的科层特征。”[8]他认为村民自治之所以空转，是因为在村民自治制度体系内部存在着自治组织与行政组织的制度竞争关系。当政府控制性制度要素占优势时，自治就无法运转了。徐勇认为村民自治是国家向村庄的授权，村民自治的发展完全取决于政府行政放权空间，一旦政府收权，村民自治则失效[9]。

第四，村庄场域权力失衡论。从权力结构的角度，肖滨认为导致村民自治空转的深层原因可以概括为“五权”结构的失衡，即领导权（中国共产党在乡村治理中的领导权） 、行政权（基层政府在乡村的行政管理权） 、自治权（农村自治组织管理公共事务和公益事业的自治权利） 、经济权（农村集体经济组织独立管理村集体经济事务的自主权）和参与权（村民的选举权、决策权、管理权与监督权）在村庄场域内竞争上，如果存在一方或数方力量过大就会导致村民自治的失效[10]。上述观点都以各自独到的视角与深刻的分析反映出村民自治空转在各个层面上的原因，呈现了我国村民自治空转的理论研究由表及里的发展过程。但奇怪的是，作为集体性学术反思的成果，学界热衷于村民自治空转形成原因、机制的讨论，却似乎忽略了其基本内涵的界定。在何为村民自治空转的重大理论问题上，学术界多从现象层面进行描述，并没有形成确切的理论内涵，如陈剩勇认为村民自治空转是指村庄治理陷入瘫痪和失控状态[7]，蒋达勇认为村民自治空转是指村民自治制度流于形式[5]，贺东航认为村民自治空转是指村委会呈现出科层制组织的特征，偏离了自治组织的性质等[8]。在新时代，村民自治空转的确切内涵既是理解治理有效的乡村治理体系战略目标的逻辑起点，又是构建治理有效乡村治理体系的路径原点，需要学术界补足这一理论環节。

二、历史视野下的村民自治空转的确切内涵

徐勇较早地将村民自治制度的发展分为三个阶段，即以“三个自我”为特征的自发村民自治阶段，以“四个民主”为特征的规制村民自治阶段以民主与自治有效结合为特征的第三阶段。本文从组织的目标、价值、绩效标准三方面阐明村民自治空转的形成机制及其确切内涵[11]。

（一）立足于村庄治理效果的村委会原创形态

1979年广西宜州市屏南乡合寨村已经完成了家庭联产承包责任制，原人民公社时期的乡村社会三级组织不再从事村务管理，村庄“水源纠纷”“偷盗耕牛”“聚众赌博”等问题突出起来。为此，1980年合寨村全体村民选举成立了村民委员会（下简称村委会）[12]。这个原创性村委会组织具有如下特征：其一，在组织目的上，原创村委会是在适应家庭联产承包责任制的经济基础上而产生的上层建筑，是为了填补人民公社制度解体后的公权力真空，以村庄生产生活等公共秩序治理为主要目的。其二，在组织价值观上，以长期共同的村庄生活所形成的认同心理和村庄公共利益为核心要素的村庄共同体是村委会成立的社会基础，其价值导向在于维护本村村民的民生需求。其三，在组织绩效上，判断村委会原创型的绩效标准在于其能否满足村民的民生需要和村庄生产秩序需求。这三点表明，原创的村委会完全是围绕着民生所需的治理秩序建设这一核心主题展开的。

（二）瞄准基层民主推广的村委会规制形态

虽然国家是被原创村委会的治理有效性所吸引，但是国家在吸收了原创村委会的成功经验后，却将工作重心放在其民主规制的构建上。1982年宪法以根本大法的方式将村委会界定为群众性自治组织，全国人大常委会迅速启动了制定有关村委会的专门法律的工作，到2010年通过了《村民委员会组织法》[ZW（Z；C]为了方便行文，本文将《村民委会员组织法》历次版本分别简称为87版法、98版法和10版法。[ZW）]修订案，村民自治制度完成了法制化过程。国家建构的村委会形态与其原创形态有明显不同。那么国家构建出的村委会规制形态又有哪些特征呢？

首先，村委会的规制形态的组织目的是民主推广。时任民政部副部长邹思同在《关于〈中华人民共和国村民委员会组织条例（草案）〉的说明》中说：“村民委员会是我国实现高度社会主义民主的最基层的细胞，是人民实行直接民主的组织形式。”[13]在《村民委员会组织法》中，村民自治制度始终被界定为我国农村社会主义民主化的重大举措。

其次，村委会的法制化形态以追求民主为价值取向。《关于〈中华人民共和国村民委员会组织条例（草案）〉的说明》提出《草案》是“本着逐步实现农村基层社会生活的直接民主的指导思想起草的”[13]。为了在法制化中将民主价值贯彻到底，村委会规制形态还排除了村庄内的家族、家庭组织等属于民生价值而非民主价值的组织要素。村委会原创在进行村委会选举时采用的是全体村民聚会参与但由户主选举的方式，其实质是以家庭（户）为单位进行的选举，为了追求最大程度的村民直接民主权利，村委会规制形态没有接受原创形态中户主选举的方式，而是参照人民代表的选举办法和《中华人民共和国选举法》的规定，采用18岁以上村民一人一票的方法。

最后，目标与手段的统一，决定了村委会规制形态的组织绩效标准是乡村治理的民主化。87版法第二条：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安。”[14]其法条设计是组织目的加组织功能。98版法同等法条在组织目的与组织功能之间插入了四个民主：民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，突出了民主形式是治理功能的实现手段。10版法中将四个民主上升为总纲要，村委会原创形态中所有的村庄治理功能只能通过四个民主程序来实现。

综上可知，村委会规制形态完全是围绕着乡村民主推广这一核心展开的。由以上村委会组织发展史可以看出，村委会原创形态是生发于村庄经济基础、社会基础的内源性治理形态；而村委会规制形态则是国家在农村推广基层民主的组织工具，具有典型的外部嵌入性组织的特征。由此可知，村民自治制度是国家以民主形式重新整合乡村社会，建构社会主义现代民主国家的重大战略。国家力图通过村委会的规制形态将乡村民主推广功能与村庄治理功能合二为一，在广大农村既实现基层社会的民主，又实现村庄公共治理的目标。这是我国乡村治理的治理有效性的基本内涵，也是村民自治制度的顶层设计。

然而近年来村委会规制形态的执行效果并不理想。其一，其民主推广功能没有完全实现。四个民主只有民主选举在广大农村得到了普及，而民主的决策、管理与监督这三大民主在实践中被虚化，村民未能进一步实质性地参与到具体的村庄公共事务治理程序中来，村民自治制度的民主推广功能被表层化了。其二，村委会原创形态的治理功能被消解。由于村民自治制度建构过程将四个民主的程序设定为实现村庄治理功能的唯一手段，当其中三个民主被虚化后，村庄的公共治理功能只能依靠民主选举出的村委会干部来实现，即村民自治转化为村干部治理，置言之，村民的自我服务、自我管理、自我教育的自治功能被民主选举的村委会代管了。综合以上两点，我们从村民自治的发展史中确定村民自治空转的准确内涵，即是指民主推广目标的不完全实现与村庄治理功能的消解。这两点是新时代乡村治理有效形态建设的逻辑起点。

三、新时代乡村治理的有效形态：广州南村治理模式的实践启示

广州市南村治理创新案例总体上由南村、石头镇和广州市三层构成。南村先进行试点创新，取得了三个自我与四个民主完全的治理有效性后，然后其上级镇范围内进行推广，取得可复制性的治理效果后，将其治理创新经验写入广州市“十三五”发展规划，目前正处于在广州市全市范围进行推广。

（一）南村模式实现了卓越的村庄公共事务治理功能

20世纪90年代，南村是广州市著名的问题村，村内派系斗争激烈，集体越级上访等群体性事件频发。民主选举及村委会成为村中派系斗争的平台，村民代表会议成为“村民打架会”，派系斗争“僵局”持续20余年无解，村庄治理长期瘫痪。

2014年南村村委会换届，新的领导班子重组了村委会，重构了村民代表会议，南村村庄公共事务治理功能一下子被激发出来。

2014年换届起到2017年底，南村共召开35次村民代表会议，对75个议题进行了决议，通过74项，否决1项，有69项决策得到落实，有5项在执行中，无一项决策受到村民阻挠和质疑。村庄公共事务治理的有效性问题得到彻底改变。如征地拆迁问题是乡村公共事务矛盾最集中之处，往往需要动用大量的公共资源，还时常引发危机事件。然而南村经村民代表會议决议后，村委会拆除了近万平方米的村民私建物，无偿地回收村内清水湖附近的集体土地，并建成环湖休闲广场36500平方米。再如2014年之前历届村委会均未能盘活的村集体物业，2015年经村民代表会议决议，村委会成功地回收了村集体物业并整体出租，每年为村集体增加50多万的租金收入。经过数年的治理，南村从省市闻名的问题村一跃成为“全国依法治理先进单位”“广州市文明示范村”。可以说，现在南村乡村治理体系完全实现了村庄公共事务治理功能。

（二）南村案例突破性地实现了完全的民主推广功能

如前所述，一般村庄的村民自治模式是在村民民主选举出村干部后由村干部代理村庄治理，村民较少参与村庄治理，村委会及其主任就成为事实上的村庄治理中心，掌握了村内公共事务的支配权，村民戏称之为“村官自治”。随之而来的可能是村官贪污、村民反抗、治理空转。广州市南村跳出了这种治理空转的路径依赖，依据《村民委员会组织法》创新治理机制，理顺村民会议及其代表会议与村委会的关系，将村民代表会议建设成为村务决策中心，将村委会整体转换为村民代表会议的执行者和民主管理的载体。

1.村民代表的产生机制

依据法律，村民代表会议的正当性来源于村民会议的授权，即村民代表的产生是否得到了全体村民的同意是其身份正当性前置条件。2014年以前南村屡次出现村民代表由村主任指定的情况，村民代表会议组成的随意性及派系性，无法赢得村民的信任，故产生不了合法的代表性和集体行动能力。

广州市南村村民代表的产生，则体现了村庄共同体的历史、结构和人口特征。南村本身既是行政村也是自然村，郭姓村民在此绵延生活了千百年，有统一经营的集体资产与共同利益。现存的合作社既有历史上形成的宗亲支系团体的组织基础，又有人民公社时期生产队统一经营延续下来的利益基础，相邻而居，守望相助，已经成为事实上的一级共同体。所以南村村庄共同体的结构事实上是由村共同体、合作社共同体、家庭共同体三级结构构成。村民代表的推选需要考虑合作社、家庭和个体的因素。为此，考虑到合作社内人口相对较多，存在着具有一定文化素质和村庄最大公共利益思考能力的人员，南村严格遵行《村民委员会组织法》“村民代表由村民按每五户至十五户推选一人，或者由各村民小组推选若干人”的规定，以合作社为区单位，以分区配额的方式，以社内每七户推选一名代表为基准，以一人一票的方式，科学合法地推选出全村85名村民代表。所产生的代表与合作社内每个村民有着天然的联系，能有效串联起农户、合作庄和村庄的利益关系形成村庄集体行动力，为后期的民主决策奠定了扎实的民意基础。

2.南村治理体系的主要内容

在确定了村民代表会议人员后，为保证村民代表会议的有序高效运行，南村精心打造了一套精细化、可操作强议事理事治理体系，规定了村民会议的议事内容、议事主体、议事程序、议事规则、议事空间、议题管理等组成要素，环环相扣，形成了有机的治理体系。

（1）多元参会议事主体的差异化权限设计。村民代表会议组成主体有全体村民代表、全体村两委成员、全体村务监督委员会成员、驻村干部团队和村法律顾问团、合作社干部、当事村民或村民团体及受邀相关主体。参会主体呈现出高度开放性与多元性的特征。为保证权力的相对集中、决策效率和参会秩序，南村对参会主体的参会权利进行差异化管理：村民代表作为村庄公共事务决策权的唯一行使主体，享有唯一的决议投票权。本来依《村民委员会组法》，有村民代表身份的村两委委员也有决议投票权，但鉴于治理实践中村干部容易影响村民代表决策，故要求全体村两委成员放弃决议投票权，只保留议事权与会议主持权；除村民代表、村两委享有议事权外，驻村干部与法律顾问、村务监督委员、合作社干部、村务当事主体均享有议事权。另外，村监督委员享有监事权，会议旁听人员只享有旁听权，如表1所示。

（2）差异化参会权限的空间化体现。村民自治最大的实践难题之一就是中国农民无聚会议事的习惯。村民一开会就会出现“小圈子围坐”“上面开大会下面开小会”的乱象。为解决这一现象，南村创新性地配合参会权利的差别化管理，专门打造了一个议事空间功能分明的村民议事厅（见图1）。议事厅明确地划分出主持席、代表席、监督席、列席席、旁听席、发言席，要求与会人员必须佩戴相应的参会证件对号入座。85个代表席人员负责决策与议事；主持席人员负责掌控会议议程，把握讨论时间，参与议事但不参加表决；村务监督委员位于监督席，享有议事权与监督权，依照会议监察制度维持会议秩序；驻村干部、法律顾问、村务当事人位于列席席，享有议事权；发言席是整体会议空间内唯一可以发言的空间，其他空间均不得发言；旁听席则只可以观摩旁听。村民代表议事空间的功能分区使得“无形的制度”转化成“有形的规则”，使与会人员自然而然地产生出一种仪式感、神圣感、庄重感，自觉规范言行和主动履行职责，形成了良好的会议纪律，大大地提高了会议的质量和效率。

（3）分段管理精细化的议事程序设计。南村治理议事程序（见图2）实行分段管理，即分成会前议题管理、会中决议管理和会后结果管理阶段。

会前议题管理，议题可以来自村两委日常工作所發现的问题。与普通模式村委会干群关系紧张不同，南村村委会日接待村民量达数十人，为此将村委会办公室改名为村民接待室，村两委本身就可以收集记录大量村民反映的问题。议题也可以由村民代表、村民、户主代表联名发起议题申请。议题初步形成后，须经村两委、村法律顾问和镇驻村干部团队的联席会议讨论后，方能形成初步议题草案。为确保议题草案的可议性与公开性，草案形成后须通过微信、村广播站和村务公开栏、村委会网站等载体向村民公示3天，以更深入地发动群众，广泛征集村民和党员的意见和建议。在广泛收集村民的建议后，村两委对议题草案进行修改，经村委会、驻村干部和法律顾问的第二次联席会议讨论，形成正式议题草案并提交村民代表会议。

会中阶段，议题草案正式进入村民代表决议阶段，会议由村两委集体主持，村务监督委员会维持会议秩序。村两委负责人首先介绍议题的背景、内容及意义，具有议事权的相关人员轮流上台发言，向村民代表表达观点，经充分讨论后，由85名村民代表投票表决。南村规定，每个议题都需要到会代表总数的2/3以上人数赞成方可通过。在会中阶段和会后结果管理阶段，会议实行“微信直播”和“同步录像”，提高会议过程的透明性和公开性。

会后结果管理阶段，会议表决结果当场公布并由与会代表现场签字画押，议题的所有相关文书材料都会存入档案，并拍照存入电子档案，做好资料的收集归档。决议结果须及时在微信平台和村务公开栏予以公告并交村两委负责执行落实。

（4）严明的议事规则。

中国村民开不成会，很大原因是村民没有组织纪律习惯，存在村民派系的情况下更是有人利用这些村民习性故意破坏会议秩序。为严肃会议纪律，形成良好的会风，南村创造了一系列的议事规则。发言人仅在发言席发言，实行“轮流发言制度”，限定时间，规定次序，确保发言权利平等；违反会议纪律的人员，则实行“红黄牌警告制度”，并对其实施警告或暂停其议事权或表决权的处罚；最后的会议决议则实行“即时确认和公开制度”，提高决议结果的权威性，减少“事后翻案不认账”的现象。所有议事规则均由村务监督委员会执纪。

（三）新型镇村关系是南村案例成功的外部条件

“鄉政村治”合作治理[15]是村民自治制度的基本治理架构，作为政权的乡镇政府与作为自治主体的村庄是指导关系。然而在实践中乡镇与村这种指导关系极易变形。南村则创新性地走出了一条乡镇与村庄新型指导关系之路。

驻村干部是乡镇政府在村庄中的代表。普通村庄中的驻村干部主要是服务村委会，工作对象是村干部，工作方式类似于科层制式运作方式，即镇领导指挥驻村领导，驻村领导指挥驻村干部，驻村干部指挥村干部，村干部管理普通村民[16]。这事实上形成了组织一体化的领导与被领导关系。而南村的驻村干部工作方式则完全不同。南村驻村干部不能再像一般村民自治模式下去领导村干部。在村民代表独享村庄决策权的制度设计下，南村驻村干部作为乡村治理在场不入场的人员，他们在制度上享有村两委联席会议、村民代表会议上的议事权，全程嵌入村民代表自治程序中，可以以合法的身份参与上述会议议事的全过程，但是因为没有决策权，不能直接领导村庄公共事务，而是必须尊重村庄的主体性，站在村庄公共利益的立场上在村民议事空间中说服村民代表进行决策。这一机制事实上形成了镇村代表合作治理的新机制。

四、研究启示及展望

在党的十九大提出构建治理有效的新时代乡村治理体系的契机下，本文通过梳理我国乡村治理的发展史，确定治理有效的内涵，并通过分析南村乡村治理创新模式，关于新时代治理有效的乡村治理体系可以得出以下初步启示：

（一）党的十九大治理有效性战略要求的提出推动了我国乡村治理进入治理有效性的新阶段

村委会原创形态虽然对村庄治理有效，但存在着民主形式上的重大缺陷；村委会规制形态具备了规范的民主形式，但消解了其村庄治理的功能。治理有效的战略要求实质是要求新时代的乡村治理体系整合村庄治理功能与民主推广功能，从制度和实践两个层面上系统地解决了四个民主发展路径深入推进的问题，实现广大农村治理体系与治理能力现代化的问题。

（二）南村实践表明民主决策机制的制度化建设是塑造治理有效的乡村治理体系的突破口

首先，民主决策机制的制度化建设可以聚拢人心，凝聚共识，构建村庄的主体性，以制度化的方式形成村庄集体行动能力，使乡村治理的治理功能有效地运转起来。其次，民主决策机制建设是实现民主推广功能的关键。民主选举只是村民自治的起步，而民主决策才是乡村治理的核心。村民自治制度之所以出现空转，原因就在于有效的村民代表会议制度的缺位。通过参与民主决策机制主体的多元、参会主体权利的差别化，差别化管理的空间化体现，严明的参与规则及现代信息化的公开手段的制度设计，村民代表及村务监督委员的议事权的组织化与制度化，可以使民主管理与民主监督有机地嵌入民主决策机制并成为机制运转的重要组成部分，将民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的路径贯通起来，完整地实现民主决策、民主管理、民主监督功能。

（三）新型乡（镇）村关系是实现治理有效的乡村治理体系的重要保障

村庄的民主决策机制平台真正运转起来后，通过民主决策平台将乡镇政府对村庄的指导关系、指导行为组织化、制度化，使乡镇政府及其组成人员只能在村民决策议事平台上，在制度通道内行使其指导权。这在机制上既保障了乡村治理体系的运作，符合党和国家的大政方针要求，又能为村庄提供村民自治相应治理资源，保证了国家在乡村场域的存在，还不改变村委会的群众性自治组织的性质。

虽然本文所得启示在区域性实践案例中已经有了一定的确定性和推广价值，但毕竟可观察的案例数量尚不充分，治理有效的乡村治理创新体系的村庄适用类型、适用条件如集体经济条件、村庄发展程度、村庄规模、村民人口特征等还有待在全国范围进一步的延时性研究。未来随着各地区各类型的治理有效的创新案例的大幅增加，可观察可比较的影响因素也会随之大量披露，将对丰富乡村治理的治理有效机制的要素及其相互作用关系大有帮助。

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Abstract： The 19th National Congress of the CPC took the construction of effective rural governance system as the foundation for implementing the Strategy of Rural Vitalization. Reviewing the development history of rural governance since 1980， it is considered that the original form of village committee had the function of village governance but with imperfections in the form of democracy， and while the institutionalized formation of village committee perfected the democratic form， the function of village governance has been eliminated. Therefore， the connotation of effective governance lies in realizing the functions of democracy promotion and village governance at the same time. In this article，the innovative governance pattern of Nan Village took the innovation of democratic decisionmaking mechanism as a breakthrough， integrated the functions of village governance and democracy promotion organically and explored the shaping process of the rural governance system of effective governance in the new era， which is a typical representative of effective form of village committee governance. Therefore， research on it has important theoretical and practical value.

Keywords：effective governance； development history of rural governance； form of village committee； idling problem of villagers selfgovernance