从日本核泄漏看国际机制的缺失

岳宗凤　李小辉

摘 要：2011年3月11日，日本福岛附近发生了里氏9.0级大地震，并引发海啸。海啸冲击了福岛、女川等地的核电站，致使多处核设施停止运转，反应堆无法正常冷却，进而造成重大泄漏事故。事故的发生纵然是自然因素导致的，但是泄漏发生后，日本处理核事故的能力可见一般，并饱受国内外的指责。从国际方面看，有关监视核设施、保证人类和平利用核能的国际机制也存在很大的漏洞。本文创新性地从国际核危机这一定义入手，试图探索国际核危机下当前国际机制的严重不足。

关键词：日本核泄漏；国际核危机；国际机制

中图分类号：D815.5 文献标识码：A 文章编号：1009 — 2234（2018）06 — 0080 — 03

一、序言

2011年3月11日，日本发生了特大地震，震级为9级，并引发海啸。这造成了福岛、女川在内的多个县发生重大人员伤亡和财产损失，更为严重的是，此次地震导致了福岛和女川核电站发生了严重的泄漏事件。数月过去了，核电站的形势仍持续恶化，福岛1～4号机组内燃料棒熔毁，循环设施失灵，核冷却废水不断地向海里排放，同时，面临着高浓度冷却水泄露的危险。众所周知，日本是个地震多发国，平均每天都会有地震发生，日本处理地震紧急灾害的能力在世界上都是值得借鉴的。在此次地震中，日本的搜救、赈灾工作都做得令世界满意，但对于核泄漏事件，日本政府的缺乏透明度、撤退里程问题等等都使得本国民众和世界民众对此不满。从中我们不仅可以看到日本政府、企业的局限性，也可以了解到国际原子能机构，国际条约等制度层面上的缺失〔1〕。

二、关于核泄漏的国际机制构建

新自由制度主义推崇国际机制的作用，认为国际机制可以规避无政府状态带来的混乱和无序，国家能够通过国际机制相互制约、促进合作，从而维护世界和平〔2〕。

基欧汉在《国际机制与国家权力》一书中指出，国际制度包括三种形式：（1）有着明确规定的规则和章程的政府间国际组织和非政府组织，如联合国和国际红十字会；（2）国际规则，即政府之间经协商同意和达成的、涉及某一问题领域的明确规则，如海洋法、国际货币体系等；（3）国际惯例，指有着非明确规定和谅解、可以帮助国际行为体协调各自的行为，达到期望值趋同的非正式制度，如未以明文确定下来之前的外交豁免、非世贸组织国家之间相互给予最惠国待遇的国际互给行为等。

现有的有关核泄漏的国际机制也主要包括两方面内容：1.以联合国及其下属国际原子能机构为主，并包含世界卫生组织在内的国际组织和机构；2.法律制度及公约：《联合国海洋法公约》《及早通报核事故公约》《核事故及辐射紧急情况援助公约》《核安全公约》《乏燃料管理安全和放射性废物管理安全联合公约》等〔3〕。

国际原子能机构（International Atomic Energy Agency ，简称IAEA）截止到2010年11月共有151个成员国，其中日本作为创始成员国于1957年加入，同年加入的还有美国、英国、法国、德国、澳大利亚、俄罗斯、印度、意大利等。其主要目标在于实现扩大原子能对世界和平与发展的贡献，同时确保成员国本身、请求以及监督管制下所提供的援助服务具有一定的单纯性，并不是出于军事扩张的目的。

自从该机构成立以来，其已经按照相关规定中对其职能的规定做出了大量的工作。首先，从保障与监督层面来看，现阶段世界范围内已经有超过140多个国家都监督了全面保障监督协定，而有核武器国家也与国际原子能机构签订了自愿保障监督协议。自从上个世纪90年代开始，国际原子能机构的职能得到了进一步的拓展，1997年国际原子能结构通过全面保障监督协定附加协定的签訂进一步扩大了其职能范围，即国际原子能机构不仅能探查各国所申报的核活动，同时也可以按照相关规章制度对无核武器国家的核活动进行侦查。除此之外，国际原子能机构在核能源的安全利用方面也做出了重要贡献，不仅拓展了国际社会在核能安全利用方面的合作，同时也进一步促进了核知识与技术的广泛传播。2003年国际原子能机构正式启动了一系列与核安全与核利用有关的规章制度与国际公约的制定工作，为国际社会的核安全提供了强有力的帮助。

其次，国际原子能机构还致力于在相关规定所规定的职责范围之内引导各缔约国之间的彼此合作，同时国际原子能机构也通过以下几种方式为各成员国提供必要的援助。

对相关资料进行了搜集，并及时传递给各成员国：在核污染以及核辐射事件发生时可能能够用到的专家、学者、设备以及相关材料；能够有效避免核污染以及核辐射的具体方法与技术。

在收到缔约国以及成员国的具体请求时，从以下几个方面为其提供必要的援助：当发生核污染以及核辐射事故时为其拟定必要的应急计划或者提供必要的法律法规援助；为参与到核污染以及核辐射救援中的工作人员提供必要的培训；在发生核污染以及核辐射时及时转达成员国的救援请求以及相关资料；制定核辐射监督方案；对已经建立的核辐射监测系统的有效性进行全面的分析与研究；当发生核污染以及核泄漏事故时为成员国或者发出请求的成员国提供必要的事故评定并根据事故的紧急情况为其提供必要的救援资源。

《及早通报核事故公约》实际上表述了国际法已经存在的一条原则：一国有义务通知可能受任何环境损害影响的其他国家。这条基本义务要求缔约国立即将任何核事故通报其他国家，并迅速提供相关核事故的情报，以便尽可能限制在其他国家的辐射后果。本公约对于存在核泄漏事故当事国可能涉及核机密的通报保留有其主观判断的权力，这样可能会为当事国的滥用创造条件，造成通报的延迟，酿成更加糟糕的后果，在此次的日本核泄漏中，政府就试图防止别国获得其相关核机密的情报还迟迟未向IAEA通报。

《核事故及辐射紧急情况援助公约》则是其他缔约国家应事故发生国的邀请有义务向提供力所能及的援助，及进行援助的具体程序和相关权利和义务上的法律规定。公约还规定了国际原子能机构在协调援助方面的相关职责。提供及时、有效的紧急援助是加强核安全领域中国际合作的重要方面。

1997年颁布的《乏燃料管理安全和放射性废物管理安全联合公约》是迄今为止有关核废料处置方面最重要的全球性公约。其对于“放射性废物”和“乏燃料”都有明确的界定，本文主要考察与核泄漏相关的条约，故在此不做过多说明。

三、国际核机制的缺失

福岛第一核电站事故的严重程度评估已达到到最高级别7 级，有专家指出，甚至可能比切尔诺贝利核泄漏造成的危害还要严重。日本在处理此次核泄漏事故中，存在巨大的问题，主要有：1.日本对于事故等级认定和处理出现瞒报、缺乏透明度，致使世界对其政府普遍不信任；2.日本不经声明向海里排放1.5吨轻度废水及其后续排放行为，违反了国际法通报他国和倾倒污染物的责任和义务；3.日本在核危机处理行动中遮遮掩掩，屡拒援助，从而错过了救援的最佳时机，导致事故不断恶化；4.日本的原子能监管机构与企业关系亦十分密切，只是“一个虚假的监督机构”。东电事实上建立起了一个官商联盟，将政府负责监管它的两大系统都变成同盟者。美国《华尔街日报》指责：日本官方对核电事故信息披露上的保守作风，是核电安全的大隐患，这是因立法和监管不力造成的[4]。

在全世界60多个国家，国际核安全和辐射事件等级（INES）按照核泄漏事件的严重性逐级分为七个等级。它是由国际原子能机构和联合国经济合作与发展署的核能源机构共同制定的。日本发生核泄漏事件后，没有及时向联合国和国际原子能机构通报这是一个失误。根据《及早通报核事故公约》第2条的规定，在发生上述事故时，该缔约国必须直接地或通过国际原子能机构向实际受到或可能受到影响的国家或地区以及国际原子能机构通报该核事故及其性质、发生时间和准确地点，并迅速向实际受到或可能受到影响的国家或地区以及国际原子能机构提供可得的关于减小放射性后果的情报。公约第1条还规定，对于已“引起或可能引起放射性物质释放，并已经造成或可能造成对另一国具有辐射安全重要影响的超越国界的国际性释放的任何事故进行通报”，而日本显然没有做到及时通报的义务。随后，日本福岛核电站向周边海域排放了核废液，但是韩国一直以来强烈反对这种行为，并认为日本的这种行为已经明显违反了国际法中的相关规定。但是日本首相则表示这种核废液排放行为并不会立即导致问题，因此是否向周边国家通报这种行为应该由日本本国自行判断。《联合国海洋法公约》对于倾倒有所规定：非经沿海国事前明示核准，不应在领海和专属经济区内或在大陆架上进行倾倒，沿海国经与由于地理处理可能受倾倒不利影响的其他国家适当审议此事后，有权准许、规定和控制的这种倾倒。日本这一做法，明显有悖该项条款，但是国际社会却没有对其有任何制裁或惩罚性措施。

综上看来，尽管日本本国政府和东电企业在处理核危机问题上负有重要的责任，但是国际机制对于约束国家行为和保障他国利益不受侵害等方面的作用存在很大程度上的缺失：

1.从宏观角度看，有关核泄漏的国际机制并不具有强制性，只是一种激励性的。

国际机制非强制性的主要原因是国際社会的无政府状态和不存在凌驾于国家至上的超国家机构。从国际社会开始出现并发展到今天，国家主权观念的让渡并没有取得实质性的进展。在国际组织中，国家仍会出于各自利益的考虑把自己凌驾于集体之上，国际组织很难在松散和缺乏认同观念的情况下针对问题提出行之有效的解决途径，正如奥尔森“集体行动的逻辑”所指出的：集体行动中的理性行为体很难达成理性的结果，除非集体中的成员数量很少或者采取某种强制性的措施。因此，通常情况下，国际机制的某种强制性措施是必要的，国际组织必须处理好个别国家和其他缔约国之间的关系，不能因为个别国家而绑架了机构本身。在此次日本核泄漏问题中，不能仅仅依据日本自身对是否涉及核机密的评判而做出是否通报和接受救援，这对他国而言是不公平的。此外，国际机制中的一些公约会包含“应当”、“不应”、“鼓励”这一类的词语，从法律意义上也缺乏强制性。

2.从微观角度看，各项规约规定过于原则，不够具体；国际原子能机构及缔约国国内监督力度不够。

核安全的国际法律体系中的各项公约，比如《核安全公约》《联合国海洋法公约》等，都做出的是原则性规定，而未进行具体的细化，因而，不利于实际的操作，给各国个自定义和区别对待创造了条件。

一些重要的国际公约都规定了各缔约方有义务向国际原子能机构或相关组织报告自身民用核设施的运行状况，但是国际原子能机构出于自身的局限和不足没有办法对各缔约方真实的执行情况主动、详实地去检查、监督。各项审议会议只能在形式意义上解决对报告书的国际监督问题，而实质意义上的监督执行者仍然各主权国家自己，这就陷入自我监督的怪圈。

因此，在提高设备的安全性和人员素质的同时，发挥国际机构的监督能力也很重要。IAEA除了监督全球核扩散问题外，也有评估核设施安全和提供相关安全人员培训的功能。但是，IAEA目前面临着人手和资金不足的困难。总共650名工作人员要监督全球900多处核设施的活动简直是不可能完成的任务。

在日本福岛核电站事件当中，人们可以发现，作为这次事故的责任人，在实际选择中抛弃了人民利益，而选择了公司利益。同样，作为事故的责任国家，日本在这次事故当中也选择了国家利益，并没有考虑全球利益。作为世界性的机构，人们并没有发现国际原子能机构有效的履行了自己的义务并阻止这次危机的爆发。单单从日本向周边海域排放核废液来看，如果国际原子能结构能够成立危机对应小组，制定必要的应对措施则必然可以有效组织问题的爆发。

四、结语

切尔诺贝利核电站事故之后，日本核泄漏引发的核电安全成为人们关注的焦点。那次核事故酿成世界和平利用核能史上的最惨重灾难。尽管在此之后引发了对于核能利用的深刻反思，但是资源的匮乏和技术的限制使和平利用核能的足迹不会停止，由此所带来的高风险却始终不容疏忽。如何加强IAEA的作用、健全和细化国际法，提高核能安全利用的技术水平是我们必须要做的。从国际机制角度来解读当前日本核泄漏造成的影响，无疑是鼓励国际社会中的各国要把核安全严格限定在国际机制的框架内，勇于承担责任，加强合作，共同维护人类共同的生态家园。

〔参 考 文 献〕

〔1〕程晓勇，国际核危机解析：概念、根源与演变〔J〕.社会科学，2011，（02）：40.

〔2〕秦亚青，国际制度与国际合作——反思新自由制度主义〔J〕.外交学院学报，1998，（02）：43.

〔3〕张优优，核安全的国际法律制度研究，西南政法大学硕士论文，2008.

〔4〕罗时，日本核泄漏事故带来的教训〔J〕.劳动保护，2011，（05）：42.

〔责任编辑：张 港〕