中国信访制度的历史变迁

信访制度的历史分期问题

讨论信访制度的历史变迁，一个绕不开的问题是历史分期，而做历史分期，首先得确定信访制度的历史起点。在这个问题上，本文拟作简化处理，把信访制度的起点确定为1951年6月7日政务院发布《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》：一是因为本文只关心当代中国的信访制度，古代有关制度即使与之有这样那样的联系，也不是本文的焦点所在；二是因为从信访制度的创制、发展和实际运作来看，真正起决定作用的不是中国古代的“信访”传统，而是中国共产党在革命和建政过程中逐渐发展起来的一套政治理论。

如果将信访制度的起点确定在《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》的发布，那么信访制度迄今已有60余年的历史。本文根据国家的信访制度建设在不同历史时期的特征和取向，将信访制度的历史变迁划分为三个阶段，即创立和探索阶段（1951—1978年）、恢复和规范阶段（1978—2004年）、统合和重塑阶段（2004年至今）。

信访制度的创立与探索（1951—1978年）

中国信访制度的创立和探索阶段，起于1951年6月7日政务院发布《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》，迄于1978年9月18日第二次全国信访工作会议召开。在这个阶段，国家的信访制度建构有三个重要特征：第一，由于国家的重视，信访制度建设被正式纳入国家政治日程，并在路线、方针、政策，以及具体制度方面做了初步探索，但由于政治形势长期动荡，信访工作在此期间亦多有曲折和反复，在制度、组织和资源投入等方面起起伏伏，很不稳定；第二，信访制度的建构与政治运动密切联系在一起，信访工作总是充当政治运动的工具，信访制度建构的基本取向和基本措施亦因此而深受政治运动影响，直到“文革”爆发后，信访工作基本陷于停顿，信访制度的功能发生严重异化；第三，信访制度建构多限于目标和理念的设定、论述和宣传，在制度、组织和资源投入等方面力度较小，随意性大。

信访制度在创立和探索阶段有三个标志性事件：一是1951年6月7日政务院发布《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》；二是1957年11月9日国务院发布《关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示》；三是1963年9月20日中共中央、国务院联合下发《关于加强人民来信来访工作的通知》。为简便起见，这里根据发布年份，将上述文件分别称为“五一决定”“五七指示”和“六三通知”。

1951年6月7日，政务院发布“五一决定”。“五一决定”是国家第一次把建立信访制度正式提上国家政权建设日程，是新中国信访制度的历史起点。尽管内容简略，但对于改变此前对民众来信来访因人、因事、因地而异的随意散漫的处置方式，对于推动信访机构设置的正式化和普及化，以及信访工作的制度化，都具有开创性意义。在“五一决定”的推动下，各地开始把信访制度作为一项国家政权设置来建设，纷纷发布命令、决定或指示，要求设立机构，配备干部，订立制度。

到1957年，政治形势发生新的重大的变化。1956年2月，赫鲁晓夫在苏共二十大上做“秘密报告”，指责斯大林长期采用专制手段对付广大干部和群众。波兰、匈牙利两国发生了针对共产党和社会主义制度的严重动乱。在中国，从1956年下半年起，全国也发生多起罢工、请愿和闹社事件。造成这种状况的重要原因，是作为社会主义领袖的斯大林“长期否认社会主义社会存在矛盾”。

在这种情况下，如何理解斯大林的错误和波兰匈牙利事件，事关如何看待社会主义制度的现实和前途。对此，毛泽东的回答是：斯大林的根本错误在于，他否认社会主义社会仍然存在矛盾，进而混淆两种不同性质的矛盾，用对付敌人的办法来对付人民。这就是著名的“两类矛盾学说”。于是，他决定发起一场整风运动，推动广大干部转变思维和作风，学会正确对待和处理人民内部矛盾。

正是在这种背景下，1957年5月，中共中央办公厅和国务院秘书厅联合召开处理人民来信来访工作会议，史称“第一次全国信访工作会议”。会议的基本精神是把信访工作同处理人民内部矛盾联系起来，认为信访工作除了“可以向人民群众解释、宣传党和政府的政策”之外，还“可以使党和政府及时了解和调节人民内部矛盾”。会后，国务院于1957年11月9日发布了“五七指示”。

第一次全国信访工作会议是对“五一决定”发布以后全国信访工作实践的一次全面检阅。“五七指示”下发后，各地遵照指示，纷纷召开信访工作会议，订立更加详细的制度、设立更加专职的机构、确定分管领导、清理信访积案，等等。与以前一样，该阶段的信访工作仍然与政治运动紧密地联系在一起。在这样一种政治氛围中，许多经验汇报、会议、讲话和文件都明确把“政治挂帅”作为做好信访工作的首要原则。

1957年的全国来信来访工作会议是在毛泽东要求全党正确处理人民内部矛盾并推动整风运动的背景下召开的，但整风运动很快就转为反右运动。紧接着，1958年又发起“大跃进”运动。1959年“庐山会议”后又在全国开展“反右倾”运动。如此密集而又极“左”的运动，让全国干群关系、党群关系急剧紧张。在这种形势下，1961年1月11日至2月7日召开的“七千人大会”开始纠左。信访工作又成为纠左的突破口之一。经过两年多的酝酿，最终形成《关于加强人民来信来访工作的通知》，于1963年9月20日以中共中央和国务院的名义下发。

“六三通知”主要是重申并要求落实“五七指示”的有关规定。但当时已经在全国城乡开展“社会主义教育”即“四清”运动，再加上不久“文革”即爆发，“六三通知”对信访工作的种种规定和要求很快被悬置起来。不过，“六三通知”的出台经过两年多的酝酿，其间中共中央、国务院紧锣密鼓地举行了多种形式的准备活动，总结了若干经验，规定了不少制度，后来信访制度的恢复、重建从中借鉴良多。

1966年，“文革”爆发，信访工作在最初陷入混乱和停顿之后，又逐渐在一定程度上恢复工作，但从“文革”结束后出现的信访洪峰和所揭露的大量事实来看，信访工作在“文革”期间的确十分混乱。

至此，信访制度的创立和探索阶段就宣告结束了。总的来看，对于中国信访制度的形成，该阶段最大的贡献是将信访制度建设提上并固定在国家政治日程上。一方面，它通过反复不断的政治宣传，敏化了人们对信访制度的意识，定向了人们对信访制度的注意力，为信访制度的延续重建奠定了坚实的心理基础；另一方面，国家在理念、制度、组织方面做了大量建设，又为信访制度的延续打下了设施基础——当时确立的许多政治原则和政策，以及一些具体的组织和制度安排，一直延续至今，影响十分深远。不过，由于当时政治运动接连不断，许多理念、制度、组织和物质层面的安排并未落到实处，或者随政治气候的变化而大起大落。

信访制度的恢复与规范（1978—2004年）

“文革”结束后，特别是1978年党的十一届三中全会以后，随着政治逐步安定，经济和社会逐渐繁荣，信访制度也迎来了恢复和规范的阶段。该阶段起于1978年第二次全国信访工作会议，止于2004年中央建立“处理信访突出问题及群众性事件联席会议”制度。这一阶段的基本特征是，在“文革”中受到严重破坏的信访工作秩序逐渐恢复，信访工作的理念、政策、制度、组织和业务流程逐渐完善，并以条例的形式肯定下来，信访工作逐渐走上规范化、法制化的道路。大体以1992年为界，该阶段又分为前后两个时期：前期信访工作的主要内容是解决改革开放以前的各种遗留问题，后期信访工作的主要内容则是应对伴随市场化浪潮而来的各种新型社会矛盾。

“文革”结束后，大批群众开始涌向各级党政机关要求解决问题。从1977年下半年开始，全国信访量大幅度上升，来访量的上升尤其明显。1978年9月18日至10月5日，第二次全国信访工作会议（即“二次全会”）在北京召开。“二次全会”被公认是信访工作拨乱反正、信访制度恢复重建的历史起点。不过，这次会议对于今后信访工作的指导方针和主要任务，不但没有明确和突破，反而在某种程度上延续“左”的思路。

真正打开局面的是当年底召开的十一届三中全会。十一届三中全会否定了长期以来的极“左”路线，信访工作也从此走上快车道。随后，中共中央、国务院等部门先后分别或联合发布了《中央各机关接待和处理人民来访分工的暂行规定》等一系列文件。通过上述文件，信访秩序很快恢复起来。

从1979年到1981年，从中央到地方的来信来访量显著下降，党和国家面临的被动局面得到扭转。为了巩固既有成果，同时指引下一步信访工作，中共中央办公厅、国务院办公厅于1982年2月22至27日在北京召开了第三次全国信访工作会议。会议讨论通过了两个重要文件，并于4月8日由中共中央办公厅和国务院办公厅转发各地执行：一是《当前信访工作的形势和今后的任务》，二是《党政机关信访工作暂行条例（草案）》。第一个文件的使命是为信访工作的继往开来确立大政方针，第二个文件便是这里所称的“八二条例”，则具体地设定了今后信访工作的基本框架，包括政治原则、组织机构、工作方法等。

这两个文件中，第二个文件对中国信访制度演变和发展的影响更为深远。之所以特别重要，是因为：第一，信访工作长期以来都停留在原则构想层面，这些构想虽然高大，但具体怎么落实，在制度、组织和技术层面始终缺乏明确、系统的设计，而“八二条例”正是在这方面迈出了关键的一步；第二，它首次明确以条例而不是以决定、指示、意见等形式规范信访工作，开创了信访工作法制化的新方向。

在1982年第三次全国信访工作会议和“八二条例”发布以后，信访工作在组织和制度上一直保持稳定，一直到1995年国务院颁布第一个《信访条例》和全国信访工作会议再次召开。

1992年邓小平视察南方讲话以后，市场化改革如火如荼，在经济和社会快速发展的同时，从1992年开始，全国信访总量连年急剧上升。根据形势的变化，国务院于1995年颁布了《信访条例》，即“九五条例”。这是中国信访史上首个信访条例。“九五条例”在结构安排、语言表述等方面明显借鉴了立法技术，仅在形式上就比“八二条例”更具有法规的特征。但更重要的是，“八二条例”基本只是规范信访工作机构和工作人员的行为，且多为原则性规定，而“九五条例”的重点是规范信访事项从提出、受理到办理的整个流程，同时涉及信访人和信访工作两个方面，更全面、更明确、更详细。

总的来看，在第二个阶段，信访制度发展的主题词有两个：一是恢复，二是规范。恢复是拨乱反正，即恢复在“文革”期间遭到破坏的信访工作理念、制度和组织。这个工作发轫于1978年“二次全会”，完成于1982年召开的第三次全国信访工作会议和同年颁布的“八二条例”。规范是指信访工作逐渐走上规范化的发展道路。这个工作发轫于“八二条例”，初功告成于“九五条例”。第二个阶段是信访制度发展相对平稳的阶段。

信访制度的统合与重塑（2004年至今）

随着信访问题形势日益严峻，时任中共中央总书记胡锦涛“亲自提议建立中央处理信访突出问题及群体性事件联席会议制度”。2004年，“联席会议”召开第一次会议。同年，中央要求各地普遍建立“联席会议”制度。以此为开端，信访制度的发展进入第三阶段，即统合和重塑阶段。这个阶段的基本特征，是力图将第二阶段中由于强调部门分工和规范化而客观上变得相对分散和分割的信访体制重新统合起来，构建所谓“统一领导、部门协调，统筹兼顾、标本兼治，各负其责、齐抓共管的信访工作新格局”，俗称“大信访”格局。该阶段目前仍然在进行中，今后的趋势如何仍需拭目以待。从目前来看，主要经历了“联席会议”“○五条例”“○七意见”“一四意见”等四个标志性事件。

“联席会议”是信访工作实现“统一领导、部门协调”的组织平台。紧接“联席会议”的建立，2005年，国务院颁布了新修订的《信访条例》，即“○五条例”。该条例从形式到内容都比“九五条例”完备得多，作为法规的特征更加鲜明。但该条例同时了贯彻统合和重塑信访工作的理念。这主要体现在两点：一是确立了“属地管理”原则；二是肯定了联席会议制度及其职能。

2007年，中共中央、国务院发布《关于进一步加强新时期信访工作的意见》，即“○七意见”。“○五条例”是国务院制定的行政法规，主要规范的是行政行为；而“○七意见”是为了进一步加强统合力度，为党委、政府履行“统一领导、部门协调”的职能提供政策依据。

2013年12月20日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》，即“一三意见”。该意见对如何健全信访工作体制和机制做了更细密的规定。该文件最重要的动向是“运用法治思维和法治方式化解矛盾纠纷，防止以闹求解决、以访谋私利、无理缠访闹访等现象发生”。正是这一动向导致国家信访局的政策口径在2013年发生了重大转变。

总的来看，在统合和重塑阶段，信访制度变动的一个重要特征是日趋细密、复杂。所谓细密，是指无论在国家层面，还是在地方和部门层面，都出台了大量技术性、操作性的制度规定、组织机制和工作细则，不像以前只有一些粗放的原则；所谓复杂，是指这些规定、机制和细则往往随地方和部门的政治、经济和社会环境而有较大差异，不像以前全国比较统一。

结语

纵观信访制度从1951年创立至今的三个发展阶段，如果要描述其总体趋势，最贴切而又简洁的一对概念莫过于“外展”与“内蹙”。所谓“外展”，是指信访制度最初不过是一个理念性的目标，抽象而空洞，但就是这样一个目标，却不断牵引出相应的作为、角色和手段，从而使之从一个内省性的理念，逐渐向外展现为一套实体性的制度、组织和器物，最终演化成一个蔚为大观的“信访系统”。外展是一个制度在构造上日趋复杂，在体量上不断增加的演进性、扩张性过程。所谓“内蹙”，是指信访制度虽然构造越来越精细，体形越来越庞大，边际效益却没有随之增加，甚至在不断下降。也就是说，在结构和总量不断增殖的同时，所取得的效益却是相对在收缩的，故称“内蹙”。显然，内蹙是一个衰退性、收敛性的过程。外展与内蹙同时并存，即一方面结构上不断扩张，另一方面功能上却不断衰退，是当前信访制度面临的主要困境，也是信访制度广遭诟病的根本原因。讨论信访制度演进，并进而透视中国社会转型中政治秩序演生的历史逻辑，在经验事实的层面上，核心问题无疑是剖析这一困境的成因、后果及趋势。