社会保障政策执行程序的法律原理

较长一段时间以来，学者们更容易关注政策制定，而政策执行则被交由行政官员。执行问题近年来才为学者们所关注，日渐成为公共管理学、政策学的研究对象。政策执行是指政策执行者通过建立组织机构，运用各种政治资源，将政策观念的内容转化为实际效果，从而实现既定的政策目标的活动过程。其中，公开、透明、清晰的程序运作是确保执行效果能够实现的手段之一。在学说上，作为给付行政的社会保障领域，具有何种不同于传统秩序行政的特殊性，也是法学上需要探讨的重要问题之一。由此可见，这一领域中的程序特殊性需要加以考量。通过社会保障政策执行中的程序问题之探究，也有助于对这一问题加以解答。

社会保障政策执行的目标

分解来看，社会保障政策执行的目标大体包括三个面向：一是促进宪法上物质帮助权以及其他相关权益的实现；二是基于“共享”而产生的资源之公平分配；三是满足特定社会群体的物质需求。以下本文将分别予以具体探讨：

（一）宪法上物质帮助权以及其他相关权益的实现

《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第45条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”可以看出，我国宪法中所确立的物质帮助权是在特定情形之下的权利，而建构社会保障制度，则是国家的一种义务和责任。据此，《中华人民共和国社会保险法》（以下简称《社会保险法》）第2条也有类似规定。由此可见，物质帮助权的确保是社会保障政策执行的目标之一。

以社会保障领域为例，在执行环节，程序的设计可能会侵扰公民的隐私权。由于被给予社会保障待遇资格的相对人是作为一个“被给予者”而存在于程序之中的，因此常常容忍来自社会保障给予主体的权利侵扰，甚至对于隐私权等权利并不是很敏感。这一观点已在学者的相关考证中得以证实。与其他领域相比较，社会保障政策中的相对人更为关注的问题在于是否可以获得福利以及何时可以获得，至于因此而带来的负面侵扰则较少关注。相对人更关注的在于是否能够获得相关给付。

（二）基于“共享”而产生的资源之公平分配

《宪法》第14条规定：“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”《社会保险法》第1条规定：“为了规范社会保险关系，维护公民参加社会保险和享受社会保险待遇的合法权益，使公民共享发展成果，促进社会和谐稳定，根据宪法，制定本法。”所谓“共享发展成果，促进社会和谐稳定”之立法目的，意味着福利制度本身在社会主义国家的政治体制下是社会主义分配制度的重要组成部分。基于公有制和按劳分配为基础的福利制度，公众福利提升的水平与社会主义经济发展的水平正相关，公民可以分享改革的红利。进而，以平等共享和福利提升来促进和维护社会和谐稳定，这也是国家社会保障制度的根本目标。我们从中也可以发现，福利制度本身和公平等密切相关。

（三）满足特定社会群体的需求

社会保障政策执行的目标之三是满足特定社会群体的需求。需求包括感觉到的需求、专家界定的需求以及因比较而来的需求。社会保障政策涉及到不同群体，老人、幼儿、残疾人等。例如，城乡贫困人口包括传统的城镇“三无”人员、乡村“五保户”以及人均收入低于城市最低生活保障线或乡村贫困线的贫困人口。这些人口由于缺乏收入来源，其生活往往处于极端贫困状态，通常需要国家和社会提供相应的救助才能维持最低或最起码的生活。这种群体的需求满足往往集中在最低生活的保障之上。

社会保障政策执行程序的特性

社会保障政策执行手段有很多，包括契约、协商、命令等。作为嫁接实体法的桥梁，明确、清晰的程序要求，将有助于政策执行主体明确自己的权利与义务，更好地促进政策执行目标的实现。整体上，强调社会保障的政策执行程序更强调将社会保障政策执行视为一个过程，不仅考虑政策实施阶段，同样需要对政策实施之后的效果进行评估，并由此考虑再次的政策制定。下文将进一步将围绕如下几点加以详细阐述。

（一）“自上而下”抑或“自下而上”

20世纪70年代末至80年代，政策执行便开始具有两种模型：“自上而下路径模型”（top－down approach）与“自下而上路径模型”（bottom－up approach）。在社会保障政策执行中，政策执行的这两种模式都同时存在。具体阐述如下：

1. 上位法规范的细化

很多地方政府都制定了社会保障的操作规程，对程序进行更为细化的规定。通过对上位法的基本程序进行细化，创设出程序上的裁量，本质上这是一种决定过程上的程序，其宗旨在于严苛资格设定，确保资格认定的准确性。如我国《社会救助暂行办法》中规定的一般程序为“申请—调查—审批—公示—后续监督”，而各地在具体实施过程中，会有所扩展或加以进一步具体化。如在调查程序之后，会通过操作规程或者其他下位法规范增加“民主评困”程序，即在调查核实的基础之上，由村委会召开民主评议小组会议，对符合条件的申请人和实际收入水平进行“民主评困”，最后以不记名投票方式评定。从法律位阶来看，这些规范并非对外具有法律效力的文件，却形成了一种“制度架构”，甚至可以直接决定相对人是否可以享受低保金。

2. 地方以及基层行政组织的广泛职能设定

以最低生活保障制度为例，《社会救助暂行办法》第3条和第4条分别对各级行政机关的职责进行了规定。《最低生活保障审核审批办法（试行）》第9条、第25条及各地的最低生活保障操作规程中，基本上都规定申请办理低保在内的任何社会救助，均应先向乡镇人民政府、街道办事处提出，然后由乡镇人民政府、街道办事处报送县级人民政府民政部门审批。如果逾越经办机构，甚至逾越街道办事处等，则会构成程序上的不当。实践中，经办机构又是一个常常会设定的主体，最底层且受“案”范围最大的往往是各类经办机构，包括社会保险经办机构、社会救助经办机构、新农合保险经办机构等类型。此外，居委会、村委会基于上位法的授权或委托，也可能实际上具有日常管理、服务以及协助职责。这两种模式的交织，也使得社会保障政策执行目标在实践中多少出现了偏离。自上而下的目标设定多半与上文所指出的社会保障政策执行目标相关，而在自下而上的执行模式中，社会保障政策执行可能表现为各种具体规范的调整、实际的权限行使，夹杂着大量的裁量特性，同时也可能是为了维持社会稳定、适应当地政治环境等目标而运作。

（二）社会保障政策执行程序主体的网络化

在政策执行理论的相关研究中，政策网络也是为弥补自上而下、自下而上两种模式缺陷的背景下所出现的一种新理论。这种理论在主体上强调多中心治理，手段上强调采用灵活、竞争的方式，并强调外部执行环境的输入。社会保障执行程序的主体恰如网格，从上级行政机关的整体规划，再到下级行政机关的具体实施，当网格延伸到最底层时，恰好是由居委会、经办机构等基层行政组织实际上承担着繁杂且大量的申请者审核、资金发放等职能。

同时，这种网络化不仅表现在纵向，而且也表现在横向上，即社会保障政策执行不仅是一种自上或自下的模式，同时也需要考虑普通公众、私主体的参与等，如非营利法人，包括事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构等。在法学上，这些程序都综合了公法与私法的属性，有些可能会要求满足公法规范的要求。社会政策领域属于典型的社会公益领域，哪些主体、事项需要公开，都是未来值得探究的问题。

（三）社会保障政策执行程序内容及其功能的多元化

我国当下的贫困人口数量依然规模较大，尤其是中西部地区，贫困人口贫困程度较深，减贫成本更高，脱贫难度更大。这些贫困人口的相关保障，多与社会政策有关。这也是多元程序设计的基础。老年人、儿童、残疾人以及其他有特殊需求的人，群体不同，需求也不同，这就要求程序设计需要对多元主体的不同利益加以考量。对象的多元之外，程序的内容和功能也是多元化的，至少包括如下内容和功能：

1. 为不利变更提供程序保障：较之其他领域的程序而言，社会保障政策中的领受者，一旦被减损、剥夺领受资格，这种不利变更很容易引起争议。例如，减少社会救助金的发放，降低社会保险水平，终止或暂行发放相关社会保障金。之所以是“不利”，意味着只要存在负面的不利影响，就应格外注重程序的保障，尤以听证制度为典型。听证可能存在于社会政策的立法、决策环节，这两个环节的听证功能有所不同。前者更着重于实现公民参与和政策可接受性；后者则应更关注权利的减损。此外，说明理由制度，在停发、减发、增发中，说明理由制度也会被给予特别强调。

2. 围绕资格确定的程序要求：社会保障政策执行中包括很多资格的确立，“条件”“认定”“标准”等字眼常会出现于社会保障政策之中。符合相关条件之后，领受者才能够被“给予”并继而享有领受者资格。资格的确定，其本身具有实体意义。然而，如何确立资格，则应当是一个独立且基础性的程序问题。这其中涉及到是否需要公开资格确立的相关标准以及程序、是否需要专家或第三方参与、是否需要组织听证会等问题。

3. 退出程序：社会保障所构筑的是一道公民基本福祉的防护网，在获得相关的社会保障之后，还需要考虑一些群体地域、个人条件的变化，客观上出现了该公民需要退出某社会保障项目的情形。此时如何退出，同样需要加以考量。

社会保障政策执行程序的具体内容

基于上述程序特性，社会保障政策执行程序应当在内部程序、非正式程序、简易程序和退出程序几个方面加以特别考虑。当然，这并非表明传统的说明理由、信息公开等不需要强调，只是相对而言，这些程序样态更需要加以注意。

（一）信息沟通的完善

组织主要依靠信息流动，如同生产商依赖物流一样。因此，正确的信息和防止信息阻滞对公共组织的运作而言非常重要。不幸的是组织，尤其是公共组织一直面临着不正确的信息或堵塞的信息。良好的信息沟通是程序得以顺畅进行的必要前提条件之一。

社会保障政策中的受益群体，多为社会的弱势群体。此外，所涉及的很多领域也较为专业化，如养老金的计算、工伤伤残等级的认定等，都倚赖于专业知识以及信息，普通公众可能缺乏足够的知识背景来对这些信息加以鉴别、了解和把握。这也意味着对于社会保障政策的执行主体而言，说明理由、信息公开等义务应当给予更多强调。在政策制定环节的充分信息沟通和公开是当下需要完善的问题之一。这将有助于提高社会保障政策本身的可接受性，并促进社会保障政策执行目标的有效实现。除此之外，如上文所述，由于社会保障政策涉及诸多层面上的组织，从中央到地方，一直到社会保障政策执行中的诸多经办机构，这便需要加强这些机构之间的信息流通。

（二）内部程序的考量

社会保障政策执行中，不仅需要直接针对公民的外部程序，如说明理由制度、听证制度、信息公开制度等，更需要格外考虑内部程序。内部程序包括各部门之间横向的配合，也包括上下级行政机关之间的审批和监督。内部程序的顺畅与否同样可能会影响到最终公民是否能够获得社会保障。我们可以把包含当事人参与的程序称为“外部行政程序”，而把没有当事人参与的程序称为“内部行政程序”。打个比方，行政机关是一台机器，当事人参与是向机器输入信息，行政决定是机器输出的结果，那么，机器内部的运转就是我们所说的内部行政程序。行政机关内部如何“完成工作”，本身既是官僚行政体系的一部分，也是社会保障政策执行目标得以实现的具体要求。

（三）非正式程序的倚赖

一般而言，正式程序看起来总是能更好地保障个人的权利。以《社会救助暂行办法》为例，“申请—审核—审批”是常有的程序，正式程序的设定有助于确定领受者资格。然而，基于裁量和规则的嵌合，非正式程序也时常会与正式程序交织在一起。即使从比较法的视角来看，社会政策领域也无法单纯地依靠正式程序，原因是正式程序会需要更多的成本，冗时且需要大量人力，因此从域外法的经验来看，也开始重视和强调非正式程序。

（四）程序的简化

“迟到的正义不是正义。”对于急需国家出手帮助的相对人来说，最终得到的给付微不足道，但对于给付受领人摆脱生活困境却意义重大。行政机关如何公布信息，如何简化程序，让符合资格的公民不至于面对繁琐的程序设计望而生畏，这是程序设计所需考量的问题之一。实际中，医疗保险中的参保人员急诊、抢救情形；低保人群中的特困人口救助等都应当考量其特殊情形，设计必要的简易程序。例如，对于事实清楚，认定较为简单的保险类社会保障项目，如工伤、生育、养老等，可适用简易程序；对于紧急特定事项下的救助类项目，如大病救助、紧急救助等，可适用简易程序。此外，即使对于普通的社会保障项目申请者来说，在社保金的申请、跨省社保转移、社保卡补办等内容上，也可进一步考虑程序的简化。

（五）退出程序的完善

退出程序包括两种情形。一方面，这种退出可能是种主动退出。例如，不再符合社会保险待遇的人，主动退出相关福利领受项目。另一方面，是经过后续的监督审查程序，不再符合相关资格的人群退出该制度。实践中以后者为主。立法中尽管规定了公民的主动退出义务，但是多数领受者不大乐意主动退出相应的保障体系。这便更加要求行政机关的后期监督审查，如保障房、低保金等的后期监督，及时地清退不符合相应条件的人群。但是，这种退出程序在启动时，也应明确清退的理由、政策依据等。这种动态监管会涉及到诸多部门，也需要这些部门之间的协作和统一信息系统的建立。

结语

整体上，社会保障政策执行程序依然处在需进一步研究的阶段。本文的论述也只是较为粗略地提供了一个可供分析的框架。考虑到社会保障政策执行程序的内容和功能千差万别，在不同的领域中会有不同的具体问题，因此，这些恐怕仍旧需要更为细致的探究。具体来看需要从两个方面加以考量：一方面，我国社会保障政策要实现基于社会主义国家的“广覆盖”之社会保障制度目标；另一方面，也要避免西方福利国家所出现的“福利病”。我们需要认识到，社会保障政策执行程序的定位，不仅仅是一种实体利益的保障，更是一种富有尊严的福祉追求。这样的定位或可为统合上述矛盾提供一种可能的进路，即通过程序来实现公民富有尊严的生活，这也应当是未来我国社会保障政策执行程序之目标。