构建“四治融合”的基层治理体系

基层治理是国家治理的基石，基层治理现代化程度直接影响国家治理现代化水平。在向基层治理现代化迈进的过程中，要认识政治、自治、法治、德治的各自优势和局限，注重“四治融合”。以自治为根本，以政治为支撑，以德治为基础，以法治为保障，加强“四治”建设，构建“四治融合”的基层治理体系。

基层不牢，地动山摇。基层稳定事关国家长治久安，基层治理是国家治理的基础，基层治理现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，要把政治建设摆在首位。党的十九大正式提出建设自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。今年全国两会期间，习近平总书记在谈及乡村振兴战略时再次强调自治、法治、德治的结合。概言之，传统的基层治理，以政权治理即政治为主要模式。建设自治、法治、德治相结合的治理体系，离不开政治底色。在向基层治理现代化迈进的过程中，如何实现政治、自治、法治、德治的完美融合，发挥各个治理手段的最大效能，是摆在我们面前的一个重要命题。

政治、自治、法治、德治在基层治理中融合的必要性

（一）政治、自治、法治、德治各自的优势

1.政治。政治在我国传统的基层治理中起着主导作用。在基层治理体系中，党的基层组织居于中心地位，党的领导是基层治理现代化的根本保证。在基层治理中，政治有着独特的优势。基层自身对社会资源整合能力较差，自治力量薄弱，而政治能弥补这些不足，凭借政权和组织优势，能够有效地整合资源和提供服务。

2.自治。基层治理如果全部依靠政治，必定会加大治理和管理的成本。政权组织的进一步延伸，也会给国家造成严重的财政负担。政权组织层级的增多、信息消耗带来的控制能力减弱，也会让治理效果打折扣。对于群众来讲，相较于被动接受管理，自治更能够调动积极性和能动性。自治是国家治理的一个普遍规律，不同国家只是在自治的范围和程度上有所区别。在我国，自治包括在各少数民族聚居的地方实行的民族区域自治制度，以及在基层实行的基层群众自治制度。

3.法治。法治为所有人所有组织提供一套规则，其优势和功能体现在以下方面：一是保障自由。法治是规则之治，人们根据利害关系和法律后果，可以自由理性地在规则范围内选择自己的行为，法无禁止即可为。二是定分止争。人们在法律的范围内行使权利履行义务，出现纠纷争议时则按照法律规定解决，可以有效避免社会秩序出现无序混乱的现象。三是提高效率。通过向社会公开颁布法律，将所有人的行为都纳入到法律体系的规范之下，从而实现令行禁止，可以节约大量成本和时间，提高整体的治理效率。

4.德治。法治要求令行禁止，依靠强制力保证法律实施。法律虽然能够调整人的外在行为，但不能规范人的内心世界，无法从根本上实现人内心的良善。德治则不同，德治主要调整人的内心，通过道德教化来改善人的良知，通过改善人的良知来约束人的行为，形成遵守法律和社会秩序的自觉。《论语·为政》有言：“道之以政,齐之以刑,民免而无耻,道之以德，齐之以礼,有耻且格。”就是强调要发挥道德和礼制的教化作用。总的来讲，法治治外，德治治内。

（二）政治、自治、法治、德治各自的局限性

1.政治。政治的优势在于国家依靠强制力，可以大范围大规模地调动社会公共资源，满足治理需要。但同时，政治也不可避免地存在如下局限：一是会产生权力滥用。基于治理需要，需要赋予政府一定的权力。如果对权力失去有效监督和制约，权力就容易被滥用，引发腐败失廉，这已经反复被历史所证明。二是资源有限。公共资源主要来自于社会和国民，任何一个国家的公共资源都不是无限的。政府承担的治理责任越多，提供的服务越多，需要的资源支持就越多，来自于群众的情绪和阻力就会越大，政府与群众的矛盾就会越突出，反过来会影响治理效果。三是容易形成群众对政府的过度依赖。过度的政治治理会挤压自治的空间，压抑群众自治的主动性和积极性。久而久之，会让群众产生依赖心理，形成凡事靠政府的惰性，增加政府的治理负担，处理不好就会引发社会矛盾。

2.自治。自治的优势在于能够激发群众的主动性和积极性，群众可以根据自己的实际进行自我调整，群策群力，节约治理成本。自治的局限性主要体现在以下方面：一是资源的有限性和不平衡。相比于政治，自治能够调动和支配的资源更为有限。由于地理位置的差异，各地方基层拥有的资源也有差别。处于城乡接合部的基层，拥有的社会资源和公共服务，就比偏远的基层要多。处于自然资源丰富地区的基层，拥有的矿产资源水资源等就比资源匮乏的基层多。这种不平衡，会导致自治水平的差异。二是自治权滥用。同公权力一样，自治权同样也会被滥用，实践中出现的“村霸”、恶势力把持基层政权组织滥用权力的现象，就是这一问题的突出体现。三是容易形成自治僵局。在自治的过程中，如果各种制度都能落实，治理体系会正常良好的运转。但是，当出现个体不服从、个人专断或者不按照规则办事，以及公共权力侵害私人权利时，正常的秩序会被打破，就会形成自治僵局。当自治机制不足以解决这些问题时，就需要结合其他手段联合治理。

3.法治。法治的局限性在于：一是容易忽略个体差异。法治具有统一性和强制性的特征，在一定范围和程度内实行统一的标准。法治要实现的是集体利益的最大公约数，当个体利益和意志与集体利益和意志不能达成一致时，法治会选择集体利益和意志，这就可能会牺牲少数人的利益。如何保护少数人的利益，这是法治面临的难题之一。二是法治具有滞后性。法治强调稳定性和权威性，只有这样，法律关系和法律后果才具备可预见性，人们才愿意按照法律规定办事。但是，社会形势一直在发展变化，并且总比法律更新的速度快，这种滞后性会让法律出现制度真空。三是法治会湮没个案正义。法治的运行机制在于先设定统一的制度，再利用制度治理社会。要实现社会的公平正义，首先要实现制度正义。但是，在千差万别的个案上，制度正义并不必然“放之四海而皆准”，会出现个案不正义的现象。

4.德治。德治通过培养人的良知和善良品性，让人遵守规矩，约束自己的行为。德治的局限性在于：一方面，人们受到的教育程度有差别，个人道德素质良莠不齐，德治的统一性不能保证；另一方面，道德并没有强制力，当有人不遵守道德时，道德并没有相应的强制手段让人回归道德理性，德治的稳定性也不能保证。德治依靠道德对内心的约束，让人自觉遵守秩序和法律。

党的十八届三中全会提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。党的十九大报告再次强调，到本世纪中叶，实现国家治理体系和治理能力现代化。国家治理体系和治理能力现代化从根本上来讲就是治理制度的现代化。治理制度的现代化，其实就是实现善治，必须做到政治、自治、法治、德治四者的完美融合。

政治、自治、法治、德治在基层治理格局中的定位

政治和自治主要从治理主体的角度出发，法治和德治主要从治理方式的角度出发。政治、自治、法治、德治的定位与各自特殊的功能以及在基层治理中发挥的作用有关。

（一）自治和政治的定位

1.自治是根本。在基层治理中，自治是主要的治理方式，应该发挥基层的主体作用。原因如下：

第一，自治是民主政治的核心价值。根据马克思的观点，到了共产主义社会，公共权力要逐渐淡化，转向每个人治理自己管理自己的自治。马克思认为，任何公共权力都可能会异化，任何公共权力都可能是一种压迫的力量，自治能最大程度激发人们的内生动力，所以自治是最民主的治理方式，也是民主政治的核心价值。

第二，自治是调动基层群众积极性的重要方式。自治赋予基层群众自己管理自己的权利，随着社会经济的发展，基层群众的利益诉求和矛盾纠纷不断显现，对政治参与需求越来越大。随着治理改革的推进，基层群众的利益诉求得以表达，权利主体地位得到尊重，对于自治的认同感和参与度就越来越强。

第三，自治是治理基层社会的主要途径。基层事务繁杂，囿于资源和精力，完全依靠政府几乎不可能。中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。人民对美好生活的向往越来越强，需求越来越丰富，标准和质量越来越高，仅靠政府难以满足，这就需要充分发挥基层群众的自治力量，把自治作为基层治理的主要途径。

2.政治是支撑。政治的支撑作用是指在基层治理中，政治不能缺席，但也不能喧宾夺主，取代自治的主体地位，原因如下：

第一，基层自治需要政治的支持。在当前的基层治理中，基层群众的自治能力不强，特别是近些年来还有弱化虚化的现象。单纯依靠基层群众，自治的难度很大，客观上需要政治的支持。

第二，符合我国法律对政治的定位。根据《村民委员会组织法》规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”其中“指导、支持和帮助”就是强调政府要发挥支撑作用，一是要求政府指导帮助基层群众建构自治体系，落实民主选举，保证村民委员会的决议真正反映村民的意志；二是要求政府在基层内部发生“自治不能”，形成“自治僵局”的时候，要出面解决问题，指导帮助基层恢复自治秩序；三是在实施乡村振兴战略过程中，政府要在重大规划、重大政策和重大行动上给予基层足够的支持和帮助。

第三，政治要对自治形成必要监督。我国法律赋予政治对自治的监督权，当自治发生问题时，政治有权介入，对自治错误进行监督更正。如针对违法选举，《村民委员会组织法》规定：“对以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选票、虚报选举票数等不正当手段，妨害村民行使选举权、被选举权，破坏村民委员会选举的行为，村民有权向乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民政府或者县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其有关主管部门举报，由乡级或者县级人民政府负责调查并依法处理”“村民委员会应当自新一届村民委员会产生之日起十日内完成工作移交。工作移交由村民选举委员会主持，由乡、民族乡、镇的人民政府监督。”针对村务公开，《村民委员会组织法》规定：“村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布。”

（二）德治和法治的定位

1.德治是基础。道德是人们共同的生活行为的准则与规范，是一切善治的基石。在我国的基层治理中，德治是一个很好的传统。中国古代社会里的村规民约、家风家训，在很大程度上是通过道德教化来约束人的行为。传统基层是乡土社会、熟人社会，讲感情讲面子是熟人社会的重要特点和自然伦理。在这种环境里，道德教化比法律的治理成本更低，也更能为人们所接受。相比于中国，西方国家是在陌生人社会中建立起来的，商业的发展促进了人口的流动，陌生人之间交往或者产生纠纷矛盾，都需要规则和法律，法治就成为人们普遍接受的治理方法。就德治和法治而言，基于我国基层的熟人社会属性，德治可以更大程度地发挥作用。

在基层治理体系中，德治要发挥基础作用，在于德治能够培养出遵守道德的人，一个真正遵守道德的人极少违法，从而切实减少违法违纪的现象。由于法律体系的庞大繁杂，普法的难度大，效果也不好。德治则不同，德治进行道德教化，教人做人的基本道理。一是“己所不欲，勿施于人”，这是我国儒家思想的经典教条，教育人们推己及人，自己不愿接受的事也不要强加在别人身上。二是相互尊重，相互宽容，相互善待。希望别人如何对待自己，就去用同样的方式对待别人。三是遇到法律问题时及时寻求法律帮助。在进行社会交往尤其是商业往来时，某些商事规则和其他专业规则普通人用常识难以掌握，就需要法律顾问或律师的帮助，从而用较低的成本较好地维护自身的权益。

2.法治是保障。法治保障基层自治所需要的多元主体权利、自主地位以及社会主体的治理空间。法治的保障作用可从两层意义上来讲：一是法治是政治、自治、德治的前提，法治预先创设各种规则和制度，为其他的治理方式提供一个治理前提。例如在农村，村民委员会带领村民自治，村民委员会的组织形式、权力配置、运行方式、监督管理等，都需要事先明确，《村民委员会组织法》对此就作了相应规定，村民委员会必须依法自治。二是当政治、自治和德治的功能失调时，就需要求助于法治，保障社会秩序的正常运转。所以，法治是治国理政的基本方略，也是治国理政的基本方式。

《唐律疏议》记载：“德礼为政教之本，刑罚为政教之用，犹昏晓阳秋相须而成者也。”在传统治理体系中，德治和法治是“本”和“用”的关系，德礼处于优先地位，然后才是刑罚。但是，德礼虽是首要，也离不开刑罚的保障，两者如“昏晓阳秋”“相须而成”。

如前所述，法治发挥惩戒作用，有国家的强制力保障，但也不可多用，更不可滥用。惩罚心理学上有一个定理，任何强制力都有一种递减的属性。强制力达到一定程度即到达效率最高点，过了这个顶点效率就会衰减，用得越多效率越低。在中国古代的治理哲学中，主张把强制力放在次要的地位，从不过分夸大它的力量，同时主张用多种方法来进行缓冲，一是德主刑辅，把德政放在主要位置，要为政者讲德政讲仁政；二是通过赏抵消刑的副作用。这种治理手段概括为“赏罚予夺”，罚和夺带有强制性，赏和予带有激励性。用激励性的手段，来缓冲惩罚、制裁的负面作用；三是宽严相济，即使在用处罚、制裁的时候，也要有宽有严，宽严适度，不搞一刀切，不过分依赖强制力。

政治、自治、法治、德治在基层治理中的建设与融合

（一）政治、自治、法治、德治的建设

1.加强政治建设。第一，加强政治对自治的指导和帮助。在建设自治机构和机制的时候，党的基层组织要对自治加强指导，这是一个根本问题。自治组织的力量薄弱，进行治理管理会很困难，要加强党的领导，加强对基层群众性自治组织建设的指导。同时，政府要加强对基层的政策支持、财力物力支持和能力建设指导。第二，加强政治对自治的巡视与监督。根据《村民委员会组织法》，基层政权组织是有监督权的，体现在以下几方面：1.村民委员会选举；2.村务公开；3.村民委员会成员任期和离任经济责任；4.村民委员会或者村民委员会成员的违法行为；5.村民委员会履行法定义务。要落实强化监督权，在选举、协商、决策、管理、监督等各个环节将群众的民主权利落实到位。根据《村民委员会组织法》：“村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。”此类争议案件，法院受理以后，通常作为民事案件处理，笔者认为宜作为行政案件来处理。尽管村民委员会不是行政机关，但也行使公共权力，村民委员会和村民之间并不是完全的平等主体，应该参照行政诉讼法的规定审理此类案件为宜。在处理过程中，往往还会遇到村民委员会制定的村规民约与国家法律规定不一致的问题，比如涉及拆迁款分配、宅基地分配等。对此，一方面要加强对村规民约制定的指导，为村民委员会提供法律范本；另一方面要加强对村规民约的备案和合法性审查，对备案中发现的问题及时修正。法院在审理案件时，可以对村规民约进行审查；涉及到宪法性权利时，可以提交到全国人大宪法和法律委员会进行合宪性审查。考虑到全国村规民约的数量以及全国人大宪法和法律委员会的工作量，笔者建议要进一步探索完善建立地方对村规民约的合法性审查机制。第三，正确处理政治对自治的指导与管理。政治对自治的指导，不能带有强制性。根据“法定职责必须为，法无授权不可为”原则，政府不能越权擅权，不能在没有被赋予合法权力的情况下对群众进行强制性管理。对于统一的自治事务，要善于加以指导，多用建议和倡导的方式开展治理工作。另外，政府在对基层事务作出统一部署和规划时，不能随意作出承诺和表态而不兑现。当群众的合理期待因为政府的承诺而没有兑现时，政府可能承担赔偿责任。

2.加强自治建设。第一，完善自治体制机制，盘活基层自治力量。一是要严格按照《村民委员会组织法》规定，通过真正的民主选举来建构村民自治体制。《村民委员会组织法》规定的村民自治体制包括村民会议、村民代表大会、村民委员会以及村务监督委员会，事实上这是一个三权分治的架构。村民会议或者村民代表大会是最高权力机构，村民委员会是一个类似于行政机构的执行机构，村务监督委员会行使监察权。要做好权力机构、执行机构和监督机构的权力配置，发挥党的基层组织和政府的重要作用，避免黑恶势力影响与控制乡村基层政权组织。二是要形成对自治组织内部的制约机制，笔者认为可以根据具体情况，建立村民委员会召集人制度，由召集人负责召集村民代表会议、村务监督机构会议。党的基层组织负责人可以作为村民会议的一个召集人，体现出党对基层的领导作用。村民会议对村民委员会有任免权、决定权、选举权、监督权，党的意志可以通过村民会议体现出来，这里就把党的领导与村民自治结合起来了。三是在村民委员会下面分设不同职能的委员会。除了治安，根据纠纷多元化和需求多元化的实际情况，可以在村民委员会下面适当多设立一些专门委员会，多一些代表参与进来，充分调动发挥群众的自治积极性。四是发挥社会组织和团队的力量。在基层中，有很多社会组织和志愿服务团队，这些都是重要的社会力量。由于民间组织体系不具有很强的组织性，如果被错误引导，这些组织团体可能会产生很多矛盾和冲突；如果组织得当，可以发挥很好的正面作用。第二，制定和完善自治规范，强化村规民约。一方面，要根据各地的不同实际情况，制定适合于各地特点的自治规范。各地的县政府、乡政府应当指导基层，制定和完善各种自治条例。笔者认为，可以综合各地情况，由地方政府提供一个规范的有针对性的“模范”文本，各基层自治组织在模范文本的范围内，结合自己的实际可以进行修改完善，为自治提供制度依据；另一方面，要强化村规民约的规范作用。除了依靠法律条例规定，还要积极发展村规民约，就治理中的新情况新问题及时进行调整规范。村规民约，其实就是基层群众之间的契约。强化村规民约，就是强化基层群众的契约精神，在大家都认可遵守的规则框架内，开展基层治理。同时，还要在村规民约中引入与现代法律体系相衔接的司法服务条款，既要引导村民在既有的村规民约中开展自治，同时又要回应村民对现代法律的制度需求。第三，搭建群众参与自治的平台。要多创造自治平台，多给群众参与自治的机会。目前，我国很多地方都推出了诸如百姓参政团、村民议事会、掌上服务平台、阳光议事厅、“和事老”协会等形式的组织平台。这些平台各有特色，能够解决群众间的一些专门问题，有利于释放群众自治活力，降低治理成本。第四，优化网格化管理。网格化管理是打造“共建共享共治的社会治理格局”的新途径，对基层自治有很强的借鉴意义。目前，应当尽快推进网格化管理的规范化与制度化建设，政府部门应尽快出台网格化管理体系建设的指导意见，进一步明确网格化建设的职能结构及各级主体职责。把维护社会稳定作为第一责任，重点排查和处置安全风险隐患和调解社会矛盾。由党委领导、政府负责、政治部门牵头、社会协同，并由公众广泛参与，形成共建共治共享的基层社会治理新格局。要进一步提高网格事件信息化处置协作水平，建立健全基层医疗、教育、环保、劳动等民生领域信息资源在内的信息数据库。第五，增强服务功能，强化服务型治理。基层自治不仅需要管理，更需要服务。一是要发展经济，为基层建设提供充足的物质基础和财力支持。二是要完善服务设施，组建服务团队，为基层建设提供良好的硬件和人才。三是要完善服务机制。建立健全服务的激励机制和奖惩机制，可以采用服务积分的方式调动村民参与自治活动的积极性，比如村民参与自治活动一次打几分，以积分在资源分配时享受一定的优惠或者优先待遇，享受一定的奖励等。

3.加强法治建设。第一，整合基层法治力量，成立综合法律服务区。目前，我们的法治机构都是单独分散办公，不方便群众办事，也不利于制约监督。在国外，有些国家建立法律服务超市，将各种法治机构集中在一起，“一站式”解决当事人的问题，这种方式值得我们借鉴。可以在基层建立综合性法治服务中心，把各个法治机构集中在一起办公，把各项法律服务打包，任由群众面对面挑选、对等协商式服务，让群众跑很少的路就能看得见、摸得着、用得上基层法律服务。第二，要做好法律咨询，通过现代化手段健全公共法律服务系统。提供法律咨询，首先就要保证咨询的客观准确全面。在很多英美法系国家，法律咨询和代理是分开的，律师也分为事务律师和出庭律师，原因在于要切割咨询和代理的利益联系，保障法律咨询的客观中立。为基层群众提供法律咨询，要做好服务提供者的筛选，保障服务提供者的合理报酬，避免服务提供者因利益关系诱导群众接受不必要甚至高成本的法律服务。同时，要借助互联网信息化和大数据技术，积极开发新型的现代化法律咨询平台和设施。第三，建立有各种调解组织参与的纠纷解决机制。调解组织，特别是人民调解组织以及行业组织，对于解决各种争议有着重要意义。在基层治理中应当加强人民调解工作，建立专业性的调解机构，可以采取政府出资的方式来引导律师、法律服务工作者及其他法律专业人士组建专业性较强、能有效化解矛盾纠纷的调解机构。同时完善基层的人民调解组织，建立调解工作的联动机制，实现人民调解组织职业化、规范化和社会化。除了专门的调解组织，还可以吸收律师和志愿者团队进行调解，借助律师的专业知识，发挥志愿者团队的群众基础优势，有效化解矛盾纠纷。同时，也要重视调解后的及时执行，减少执行难案件。第四，加强对公权力机关的监督。对于政府在干预基层自治过程中出现的违法行为，基层组织和村民可以申请行政复议或提起行政诉讼。对于政府部门交予村民委员会的委托执法，还没有相应的规范制度。笔者认为，应该制定关于公权力机构包括政府和机关委托村民委员会或者成员执法的统一细则，保障执法活动落实到基层。构建合理合法的政府购买服务的基层综合治理服务平台，政府可与村民委员会签订行政协议，约定双方的职责权限，以购买服务的方式落实行政执法责任。

4.加强德治建设。第一，以规立德。通过制定规范把道德立起来，把乡风民俗转化为村规民约，强化规范约束，发挥明导向、正民心、树新风的积极作用。地方可以收集整理本地乡风民俗家训等在内的道德规范，制定统一的规则范本，通过村民会议进行修改完善，以便落地实施。第二，以文养德。采取多种形式来灌输弘扬道德规范，宣传社会主义核心价值观。比如，可以通过道德讲堂、德孝主题公园、现代戏曲等弘扬社会主义道德文化。第三，以评弘德。通过评选先进人物，树立典型，发挥榜样人物的先锋引领作用。推动评选活动规范化、制度化、常态化，形成最美现象由“盆景”变“风景”、由“风景”变“风尚”的良好局面。第四，以创建德。通过创建文明家庭、文明社区、文明乡村等活动，践行社会主义核心价值观，提升群众的文明意识和道德素养，增强基层文化创造的活力。第五，以议显德。建立商议机制，召集大家对群众中的纠纷矛盾一起进行讨论评议，强化德道认同。比如有些地方成立的道德评议委员会、文化礼堂和道德评判团，凡是群众之间的争议都先到这些地方，由几个德高望重的人加以评判，分出是非，引领道德风尚。第六，以惩劝德。与评选先进人物树立正面道德榜样不同，以惩劝德是通过对反面典型的制裁，对不道德行为进行否定，以内部惩罚机制来制止批判限制违反道德的行为，在社会形成败坏道德可耻的道德荣辱观，有效整合社会意识，维护道德伦理秩序。

（二）政治、自治、法治、德治的融合

1.要把德治贯穿到政治、自治和法治之中。2016年10月11日，中央全面深化改革领导小组第二十八次会议审议通过了《关于进一步把社会主义核心价值观融入法治建设的指导意见》，首次明确提出把社会主义核心价值观与法治建设两者相融、一体建设的思路与任务。前不久，中共中央印发了《社会主义核心价值观融入法治建设立法修法规划》。如何将社会主义核心价值观融入法治建设，笔者认为，要把基本的道德规范作为村规民约的重要内容，有针对性制定一些条款。在处理纠纷矛盾的时候，更多地应用乡风民俗、家风家训来解决争议。

2.政治体系中的政权机关，无论是党的机构，还是行政机关或者司法机关，都要在权限内行使权力，既不能越权，也不能缺位。要加强党的领导，完善党的领导方式，建立健全党对重大工作的领导体制机制。政府除了对基层自治给予指导帮助支持以外，还要在自己的权限范围内，严格依法监督。当基层自治组织侵害成员权利，行政机关非法干预村民委员会的自治事务时，司法机关要依职权进行受理裁判。村民委员会出现自治僵局的时候，政府应首先出面解决，解决不了的进入司法程序。

3.做好政治和自治的衔接。要本着自治优先的原则，除了刑事犯罪必须由国家法律追究外，凡是基层的事情，原则上要先通过自治机制加以解决，解决不了的再进入政治渠道，由行政机关或者司法机关处理。