本土制度创新和农地产权的实现：信息披露与信任机制

冯学东

摘要：本土制度创新是推动地方经济发展的重要动力和保证，从四川双流县兴隆镇所实施的农地产权改革的本土制度创新来看。权力明晰、信息披露与信任机制的建立是制度创新得以成功实施的关键。

关键词：本土制度创新 农地产权制度 信任机制

引言

十八大确立了“市场在配置资源中的决定性作用”，明确了政府在宏观调控中的能动作用。但要发挥市场的作用，离不开相应的制度环境保障。本土制度创新是释放局部市场活力，保障局部市场发挥作用的创新，这一点对于我国广大的农村尤其如此。

一、制度创新中权益与信息分析

（一）双流县兴隆镇农地产权成功流转的案例简介

2007年6月，成都和重庆正式获批设立“全国统筹城乡综合配套改革试验区”。在获批设立“试验区”后，为进一步破解城乡二元结构、促进城乡经济社会协调发展，成都选择以农村土地产权改革为核心的农村产权制度改革作为综合配套试验改革的突破点，借以深化农村改革、强化农业基础和促进统筹城乡的进一步发展。成都在都江堰率先试点了农村产权改革。接下来，参照都江堰的经验，成都市将双流、温江、大邑3个区（市）县和重点镇作为试点，农地流转在全市快速发展，并形成了“红砂村模式”、“汤营模式”、“昆山模式”等土地流转典型，引导着试验区农村土地流转工作，由此奠定了农地向规模集中的态势。据调查，到2007年2月，成都市流转土地面积达153.78万亩，约占农用地总面积的14.04%，其中土地流转面积在1D0亩以上的占73%。而作为试点县的双流县在土地产权改革和土地流转的实践中取得了较好的成绩，农用地规模经营面积达29.9万亩，占全县耕地面积的40.5%，经营面积在1。。亩以上的企业有106户。2007年12月，双流县兴隆镇被列为全县农村产权制度改革的三个试点镇之一，作为农村产权改革最基层的实践者，兴隆镇在土地确权登记颁证、特色产业化发展等方面做出了大胆有益的探索和尝试。

为什么双流县兴隆镇关于农地产权的本土制度创新取得了成功呢？笔者以为，本土制度创新成功的关键必须得取信于民。由于农地产权是一种共有产权或集体产权，通过家庭联产承包制将农地的经营权按家庭分割成零碎的小块。当城市对农民工敞开更加自由的劳动力市场后，家庭在农业投入的边际收益几乎为零的情形下，这种集体产权制度显得越来越没有效率，需要通过制度创新来改变现状。但农民同样不愿意失去土地这一最终生活保障，因此本土制度创新需要通过有效的信息传递使农户相信通过让渡自己的土地承包经营权至少可以获得不低于不交易的结果，更不会因此而造成交易完成后所拥有权利的流失和混乱。否则交易无法达成，即使交易是一种显然的帕累托改进。因此，关于能够获得保障的相关权益的明确信息对于农户达成交易十分重要。

（二）本土制度创新中的权益与信息

首先是可流转（交易）的基本权益和信息，这是关键，即农户拥有哪些权利，可以获得哪些收益及相关信息。

其次是預期收益如何实现公平分配及相应信息，这是交易成功的重要内容。农地承包权流转后的预期收益分配公平合理与否的相关信息关系到农户是否参与本土地制度创新的决策选择。

三是可以保障上述权益实现的机制，即农户是否可以行使所有者权利来实现监督以保障自身利益不受侵害的相关内容及信息。有保障的权益才是真正的权益，这固然需要稳定的法律做为保障，但由于执法成本的存在使得农户更愿意相信自身的监督。诚然，政府对产权的保护是必不可少的，但具有的自利倾向和有限理性的政府代理人，同样有着损害私人产权、聚敛财富的倾向。

（三）信息不完全与不对称：需要讨价还价

双流县兴隆镇的这一本土制度创新实质是一个权益交易过程。在这一过程中，不可避免地也存在着信息不完全和不对称问题。这一交易主要是在基层管理者与农户之间完成的，政府只是起到推动和促进作用，未构成重要要件。基层管理者与农户之间关于制度设计及相关的信息在二者之间并不是对称的，基层管理者对新制度的偏好与农户的偏好也是不对称的。在这里，基层管理者希望农户将承包权暂时归还集体，由管理者集中土地进行转租或其他可增值的使用途径。

二、双流县兴隆镇的本土制度创新：信息传递与信任机制

（一）产权交易中基本权益和信息：以确权颁证奠定信任基础

确权颁证实质是明晰农户在农地产权配置中的权益，这是农户需要明确的关键信息，是承包权交易的基础，也即是信任机制建立基础。确权颁证一方面明确了农户现有的权益有哪些，更重要的是消除农户对未来可能被收回权益的顾忌，同时还强化了土地承包者长期承包经营的信心。因此，本土制度创新的设计者传递的这一信息建立起了相互之间的信任。

从农地流转市场的建立来看，也需要其具有明晰的、排他的和可转让的产权。没有这种权利的初始界定，就不存在权利转移和重新组合的市场交易（科斯，1990）。具体而言，确权颁证涉及农户经营的承包土地使用权、林地使用权、宅基地使用权、农民住宅房屋所有权、农村集体建设用地所有权等五项权能。

确权颁证和土地流转的过程，实质上奠定了农户以土地经营权作为股份以现代企业制度的形式获得更大利润的基础。分散的农户与零散的土地流转不利于形成规范的土地流转市场，流转各方的权益也难以得到有效保护，规模承包土地者与各个农户自行协商谈判的交易成本较为高昂。交易各方主体对降低交易成本和交易风险有着共同诉求，由此催生了农民股份合作社、农业股份有限公司、农民专业合作社等一批超越家庭范围又截然不同于传统村（社、组）集体模式的新型经济联合体。这就使得农户与集体之间的关系转变为以经济利益为纽带、权责明晰的新型合作关系。

（二）预期收益的合理分配机制与信息：以公平公正强化信任

农地的预期收益会随着经济发展不断增加，因此能否公平公正地分配预期收益是农户愿意流转经营权的筹码。由于确权认证的发展催生了农户之间的合作机制，改变了农村集体与农民个体之间、以及农民个体之间的利益分配关系，农民由过去对集体的经济依附关系，转变为权责和相应收益都明晰的新型合作关系。

（三）政府的保障措施：信任建立的保证

首先，政府制订了与经营权挂勾的土地生产力保护措施，以保证农户流转出去的土地经营权可以获得持续收益。前面已经提及农户除领到象征土地和房屋产权的“四证”外，还领到“两卡”即耕保卡和社保卡。

其次，政府积极招商引资，引进农业产业化项目，促进土地集中经营得以实现，推动农业向集约化、专业化和高效化发展。对于西部贫困地区来说，尽管劳动力资源充裕，然而在资金不足的制约下，土地的规模经济效应根本无从谈起。

第三，政府只做公正的第三方，而不随意干预农户的行为。政府作为公正的第三方，除了前述的确权颁证的保证外，还体现在农地分等定级和价格评估上。

第四，政府利用多种宣传形势，加快了信息沟通，削弱了信息不完全和信息不对称的影响。

（四）基层管理创新：信任关系的维持

这次本土制度创新中农地承包权流转显然不是一次性交易，而是一个需要长期执行的合约。这不可避免地就涉及到谁来监督合约的执行，以及发现合约执行中出现问题如何处理等问题。由于原有村委会具有三位一体的冲突角色使其面临严重的委托一代理困境，而且在政府和农户两种委托人的博弈中，政府行政力量一直处于主导地位，不可避免地会出现行使代理的政府权侵害农户的权益的问题。而这次本土制度创新的产权结构有着浓烈的現代企业产权结构的特殊，构建类似现代企业治理机制成了各方共同的选择。也正是基于此，在确权颁证过程中嬗变而生的“新三会”-村民议事会、监事会、公共资源管理委员会。

三、结论与政策建议

（一）结论

综上所述，从信息披露与信任机制构建的视角来看，正是通过上述种种举措，使得信息得以在双流县兴隆镇推动土地流转的各方之间顺利传递，有效地促进各方建立起土地流转交易所必需的信任机制，使得这次本土制度创新得以圆满实现。

（二）政策建议

推进市场化改革的应积极激励自发的本土制度创新，明晰政府行为的边界。本土制度创新一般具有诱致性制度变迁的特征，因而多具有帕累托改进的特征。我国改革开放的历程也充分说明诱致性变迁对于社会经济发展的促进作用。但建构主义者倾向于用精妙的制度设计来代替诱致变迁的过程，这无疑是一种舍本逐末的做法。更重要的是，市场化取向的本土制度创新极有可能受到政府行为的约束和侵害，明晰政府行为的边界将是本土制度创新的重要条件。

推进市化济改革应构建信息披露和信任机制。市场化改革取向本身包含了对信息披露和信任机制建设的要求，因为降低市场交易成本的一个有效途径便是促有关信息的畅通，从而增加交易各方的可信度，促进契约的达成。信任度的提升则意味着社会资本在不断积累，进一步则是社会成本的下降，社会和谐度不断提高，是整个社会结构不断优化的表现。