刑事案件律师辩护全覆盖初探

杨晓世

（272000 济宁市法律援助中心 山东 济宁）

一、前言

根据最高人民法院、司法部《关于开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的办法》（以下简称《试点办法》）规定，以及省司法厅的部署,确定济宁市作为刑事案件律师辩护全覆盖的省内试点单位。为了在理论和行动上进行准备，在开展这项工作之前，对审判阶段律师辩护现状进行摸底调查的基础上进行分析，找出难点和不利因素，以期在推行之初就能在数据的支持下对各县市区进行指导并利于总结经验不断改进。本文试图通过实证研究的方法对济宁市目前刑事案件审判阶段律师辩护情况进行分析、讨论。希望能对今后开展此项工作有所裨益。

二、济宁市刑事案件审判阶段律师辩护情况的现状分析

刑事案件审判阶段律师辩护全覆盖(以下简称全覆盖）确定在济宁试点后，市法律援助中心组织专门人员赶赴这项工作开展比较早的省市进行了参观学习，又将全覆盖工作作为调研重点，先后赴汶上县、邹城市、嘉祥县、鱼台县进行了专题调研，并以联席会议、电话联系等方式与法院的同志进行了沟通与交流。下面，依据2017年度济宁市刑事案件审判阶段律师辩护情况做图表分析。详见表一。

目前，刑事案件审判阶段律师出庭率并不高。被告人及被告人亲属委托辩护的案件加上人民法院通知辩护的案件以及被告人及被告人亲属申请法律援助获批的案件与全部审判阶段刑事案件相比，占比不高，这其中原因有多方面。主要归结为以下几点：①顶层设计对法律援助制度的定位存在误区；②法律援助介入途径不畅。办案机关未切实履行告知和转交义务，在全覆盖之前，办案机关对于告知被告人有权申请法律援助不积极，对于转交被告人的法律援助申请更是认为是自己给自己找麻烦。2017年度济宁市全市刑事转交申请类案件数80件（含公安机关、人民检察院、人民法院）只占全部刑事案件数891件的不到十分之一,占全部申请类刑事案件数492件的六分之一①。看守所作为羁押场所也并没有将全部法律援助需求转递给法律援助工作站，只对那些表示认罪遵守监舍纪律的罪犯提出的法律援助申请予以转交，甚至将法律援助当成一种遵守监规的奖励。被告人绝大部分已经丧失人身自由，在当地没有亲属的被告人，无法代为申请法律援助；③被告人及其亲属对法律援助普遍不信任，认为不收费的辩护不起作用；④被告人及其亲属获得法律援助的途径不畅；⑤刑事诉讼法以及法律援助条例对于获得法律援助的条件设定的过高；⑥刑事案件可以获得法律援助知晓率尚不是很高。

三、济宁市开展全覆盖的有利条件与存在的困难

据悉，省政法委主要领导已经就在山东省范围内开展刑事案件律师辩护全覆盖做了重要批示，市司法局将与市中级人民法院就全覆盖联合行文，要求全市法院遵照执行，这就解决了法律依据和政策依据的问题。截至2018年4月止全市共有执业律师1156名，律师资源相对丰富，特别是执业三年以上并具有刑事辩护经验的律师占比较大，许多律师特别是常年从事刑辩业务的律师主动与市法律援助中心联系要求入选全覆盖首批律师库。这对于目前开展全覆盖工作非常有利。但是，在看到有利条件的同时，我们也存在着无法回避的困难。

（一）法律援助经费保障不够

如果真正做到全覆盖，就目前调研的情况来看，全市将增加刑事案件至少3393件，按照每件案件发放最低1000元补贴的标准，全市财政至少要增加3393000元的投入，其中市级财政至少要增加819100元的财政投入。就目前各县市区的法律援助经费投入情况来看，单独争取难度很大。如果省司法厅、省高院能联合省财政厅下文要求各地市及县级财政下拨专项经费保障全覆盖则难度降低很多。加强经费保障是重中之重，否则巧妇难为无米之炊。

表一

（二）律师资源分布不均匀

济宁市全市1156名律师其中约有755名集中在济宁市驻地的任城区（市直409多、任城区346）执业，77名律师集中在经济总量排名第二的兖州区执业，76名律师在经济总量排名第一的邹城市执业，两区一市的律师占到了全市律师的近一半。然而有的县,例如嘉祥县全县只有12名执业律师，但是该县下一步需要承担的援助案件平均每名律师至少要达到28件。这就为承办刑事法律援助案件带来比较大的困难。详见表二。

按照上述比率初步测算,全市在案件数及被告人数保持与2017年度持平的情况下，最低需要新增法律援助办案补贴经费3393090元，其中济宁市级财政需要至少增加819100元的法律援助办案补贴经费。

四、济宁市开展刑事案件律师辩护全覆盖的思考

开展全覆盖之后法律援助机构的工作模式要随之发生改变。如何既要扩大刑事法律援助的覆盖面，又要保证办案质量和办案效率，在推行全覆盖之初,就要全面考虑和把控，设计好措施与制度。

（一）加强队伍建设，建立刑辩律师准入和退出机制

无论是扩大办案数量还是提高办案质量，最终都是落在具体的律师身上，只有打造过硬的刑事辩护律师队伍全覆盖才有保障。首先，刑事辩护不应沦为年轻律师“试手”的途径，应该从执业年限、刑事辩护经验等方面确立标准，并设立刑事辩护律师名册，由法律援助机构随机选取，为当事人提供有效的法律服务。济宁市法律援助中心拟建立刑事辩护全覆盖律师名册，参照《试点意见》遴选50名执业三年以上、具有刑事辩护经验、热心公益的律师组建立刑事辩护全覆盖律师名册，并制定相应的指派机制和文件传送机制，确保法院——法律援助中心——刑辩律师之间指定、指派、承办审判阶段刑事案件的渠道高效畅通，以及保障律师的阅卷和会见。其次，我们要给入册的律师不断提供免费的刑辩专业培训，以切实提升业务水平。三是逐步摸索刑事援助律师退出机制，让不合格、不尽职、不履行承诺的援助律师退出队伍。

（二）完善办案流程和监督机制，保障办案质量

由于刑事案件在县域内与律师数量相比数额相对较多，而县域内具有承办刑事案件特别是复杂刑事案件的律师更少，为保证办案质量，对于适用普通程序的案件、适用速裁程序的案件、认罪认罚案件应指派不同资历水平的律师承办。对于可能判处无期徒刑、死刑的案件、涉及未成年人的案件、申诉案件等案件承办人员资质条件更要从严把握,必要时建立无期徒刑、死刑案件刑辩律师名册、未成年人案件刑辩律师名册等分册。县域内律师不足的，由市法律援助中心建立全市刑辩律师名册统筹协调全市刑辩律师资源，由市直律师事务所以及律师资源丰富的县区所属律师事务所调配律师承办本辖区外的案件。所产生的费用由案件所在县（市、区）承担。同时法律援助中心在以往采取的案件旁听、回访、征询意见及案件质量评估等质量监督工作基础上要探索新的监督机制和风险控制机制。

表二

（三）修订案件补贴和评查标准，调动律师积极性

首先，现行补贴标准偏低，与兄弟省市相比甚至不如经济排名在后的省市。济宁市的现行补贴标准是两年前制定的，而且当时制定的标准就低于山东省的每件1890至5040元的标准。同时,补贴标准动态增长机制没有落实,补贴标准也没有根据经济发展状况实行动态增长。为了进一步激励律师积极参与全覆盖试点工作，提高律师办案积极性，持续提高律师办案质量，人民法院和司法行政机关应积极协调财政部门增加经费，把开展全覆盖工作的经费纳入同级财政预算，保证审判阶段刑事案件补贴标准不低于山东省省级最低标准。

其次，现行补贴标准需要完善。对于刑事案件的补贴发放分为两个标准，一是合格卷，二是优秀卷，补贴标准不同，优秀卷占比不高，基本都是按照合格卷标准发放办案补贴。在不区分案件质量的情况下，这些案件显然工作量不同，案件的基础补贴标准也应有所差异，需要制定相应的标准加以区分，否则会造成苦乐不均，势必挫伤律师的积极性。

最后，修订案件评查标准，加大案件辩护效果的分数。

（四）将刑事申诉案件纳入刑事案件律师辩护全覆盖

在与济宁市中级人民法院审判监督庭进行座谈时，该庭希望将申诉案件纳入全覆盖范围，省高院已将济宁中院列为刑事申诉案件律师代理试点单位。济宁市法律援助中心已经初步同意纳入。刑事申诉案件将成为刑事案件新的增长点。

（五）理顺与值班律师制度的关系

目前，值班律师的地位不清楚，缺乏配套规定，希望立法机关尽快对值班律师制度给予一个准确的定位。在此之前，笔者倾向认为，值班律师因为不享有阅卷权，所起到的作用受限制，只能算作准辩护人，具有一定的辩护因素，但不是真正意义上的辩护人。但值班律师可以转变成辩护人，在提供法律帮助之后对于案情比较复杂、重大，被告人可能判处的刑期比较长的案件可以引导被告人申请法律援助，值班律师可以直接代为申请或转交，法律援助机构再提供进一步的辩护。

总之，全覆盖标志着我国法律援助事业的进一步发展，也是法律援助的应有之意和必然要求，开展这项工作对于保障人权、防止冤假错案将起到不可替代的作用。

注释：

①数据来源于济宁市2017年度法律援助统计报表五