行政事业单位预算业务的内部控制研究

刘明辉

【摘要】在党的十八届三中全上，中央领导明确指出：财政是国家治理的基础和重要支柱，要完善立法，建立现代财政制度，改进现存的预算制度，在全面规范的基础上，尽可能的将预算制度透明化。习近平总书记在十九大报告中也明确指出：完善分税制即建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系；建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。预算业务是行政事业单位完成各项业务目标的重要手段，是行政事业单位管理工作的基本依据，体现着政府的政策导向，关系到社会经济工作的好坏，因此，研究行政事业单位的预算业务内控工作具有重要意义。

【关键词】行政事业单位 预算业务 内部控制

一、我国行政事业单位预算业务的内部控制现状

上世纪90年代我国开始实行预算业务制度改革后，很多学者就开始对行政事业单位的预算业务内部控制进行研究，指出进行预算业务的内部控制必要性，研究加强预算业务的内控的具体措施。有些单位为了加强对预算活动管理也初步建立了相关内控制度。

（一）预算业务的内部控制发展历程

我国先出台《预算法》后出台《行政事业单位内部控制规范》，预算业务制度的施行要早于内部控制规范。在行政事业单位预算业务制度实施早期，因为没有专门的内部控制规范，各单位主要是依照《会计法》和《预算法》等相关法律对预算业务行为进行控制，预算业务的内部控制缺乏系统性和全面性。2014年《行政事业单位内部控制规范》施行后，各行政单位根据《行政事业单位内部控制规范》要求进行了包括预算业务的内控制度在内的内部控制制度建设。

（二）预算业务的内部控制存在问题

通过分析关于预算业务的内部控制研究的相关文献，笔者就既有关工作经验进行分析总结，发现了以下问题制约着我国的行政事业单位预算业务的内部控制：

行政事业单位预算业务的内部控制环境不完善。第一，随着《预算法》等一系列相关法律法规及配套指引的颁布，越来越多的行政事业单位都成立了预算业务内部控制的相关机构并对其赋予了不同的权力与责任，但是部分单位特别是基层较多单位未成立相应机构。

第二，预算业务的内控措施未深入人心，财务部门是领导的参谋，是领导的“左右手”。但是，因为不同于企业财务人员的压力，行政事业单位的财务人员无法准确认识自己、定位自己，无法顺利地沟通于业务部门，所以，许多行政事业单位的财务人员对自身部门的项目现状概不了解，只知道几个数据；对于业务部门而言，大多数业务部门既不重视如何强有力地执行资金，又不重视如何引导部门和财务部门的沟通，只关心项目现状的运行，导致无法顺利地进行预算执行。

第三，从业人员素质有待提高。预算业务是一项专业性很强的工作，需要从业人员有较高的业务素质和能力。这些不仅包括对预算业务相关法律法规的熟悉和掌握，还包括对人事录入计划、政府采购、资产管理与配置、项目管理等知识的了解。目前多数预算业务从业人员素质都达不到以上要求。另外有些单位特别是基层单位从业人员不稳定，经常出现经办业务人员变动，新从事预算业务人员对政策规定甚至连软件都不够熟悉，对预算业务执行工作的效率和质量造成一定的影响。

（三）风险评估与控制不及时

第一，较多行政事业单位未对预算业务执行的风险进行评估，比如未遵循“无预算不可开支”的原则，超预算支出现象严重，预算编制前未设立科学的绩效目标，预算执行结束后未对预算绩效目标进行评价。

第二，增量预算是如今绝大多数单位所使用的一种预算编制方式，通常来讲，采用这种预算编制方式的前提是上一年度的预算总量与预算年度持平。事实上，很多单位不同年份的目标均有差异。部分单位在进行预算编制时，不考虑实际情况而不采用“零基预算”，最后导致年底“突击花钱”或资金结转结余的现象。

（四）信息沟通不及时或质量不高

第一，尽管大部分预算人员在预算前期对下一年度的相关工作与业务部门进行了沟通，但是由于基层单位财务人员少，有些基层单位甚至就一个会计，一个出纳，加上单位领导重视度不高，往往造成下一年度的预算就是一个人“编”出来的，预算质量可想而知。

第二，预算前准备工作不充分。预算编制无法系统地、完整地规划下一年度的收入、支出，编制预算前缺乏充足的准备工作。特别在项目支出上，由于财务部门缺乏与业务部门的沟通，存在着许多不知如何应用的资金，往往这种资金无法被按照预期目的得应用到项目上，只能被顺推到下一年度使用，造成资金的结转，无法达到预期的绩效目标。

第三，预算业务的内部沟通制度不健全。目前，各行政事业单位多是执行国家关于预算业务的规定，能够结合本单位特点建立完整的预算业务的内部控制体系的行政事业单位不多，有些单位对内控建设重视度不高，认为执行了国家相关规定就开展了内控活动，缺乏预算编制部门与业务部门沟通的相关规定。

（五）内部监督不健全

目前，尽管大部分单位建立了预算业务内控制度，但是在执行过程中一方面缺乏有效的监管，另一方面对本单位的预算业务的内部控制建立情况未进行及时更新。

二、加强行政事业单位预算业务的内控建设措施

针对行政事业单位预算业务的内控存在的问题，国家出台的《指导意见》提出了加强预算业务的内控总体要求。规范和加强行政事业单位预算业务，提高资金使用效益，进一步推进行政事业单位预算业务改革，使行政事业单位预算业务程序化、规范化、科学化，进而让部门的预算编制工作变得科学、规范，优化部门的预算能力，优化使用预算资金，让预算资金发挥出最大的作用，为部门取得最大的收益。

必须要将管理预算执行这一工作放在重要位置，加强组织领导，坚持依法理财，推进预算科学化、精细化管理，健全预算业务体制机制，提高工作效率，规范部门年度预算执行，促进各预算单位按要求执行预算。

（一）完善行政事业单位预算业务的内部控制环境

第一，各行政事业根据国家相关规定结合本单位实际情况成立相应机构，如成立预算管理委员会、预算管理执行委员会、绩效考核委员会等机构或工作小组。

第二，增强单位人员大局意识，让每一位员工都参与到预算中来，预算业务的内部控制是实现单位规划及战略目标的重要手段。

第三，提高从业人员业务与能力，通过挂职、借调、交流等手段让财务人员能够到不同的单位特别是上级主管单位学习，对财务预算管理的人员一经固定，不随意调整其岗位。

（二）及时进行风险评估与控制，完善预算执行相关考评体系

第一，及时对预算业务执行的风险进行评估，完善预算执行相关考评体系。從预算编制合理性、预算编制规范性、预算完整性、预算预见性、目标合理性、绩效目标覆盖率、绩效目标明确性、制度措施等来对预算编制情况进行考评

第二，严格执行零基预算，预算是充分考虑各单位预算年度的目标任务与三年中期规划，不得在上一年预算的数据上简单加减。

（三）提高信息沟通质量

第一，加强财务部门与业务部门的沟通，建成“部门联席”机制，预算人员要对业务的进展情况定期了解；业务部门要及时将自己的工作计划报财务部门备案、沟通，形成“互动”机制，并且要将预算业务开展的前期工作做实。

第二，健全预算业务的内部沟通制度。各预算单位根据本单位具体情况制定预算业务内部沟通制度并在实际中得以实施，充分发挥各预算机构的职责。

（四）健全内部监督

各纪检监察部门应该将专项审计与日常审计，事中审计与事后审计结合一起，利用绩效目标为依据对各支出执行情况进行考核。

三、结束语

上文已经对预算业务的内部控制的优化提出了一些措施，要想将这些预算业务内部控制优化措施落到实处，还需要具体的工作。如果增加繁琐的流程及大量的工作，只是为了减低较少的风险，这不符合成本效益的原则。从实际工作来看，在一个单位中复杂的流程和增加已有工作量的工作改革，都会受到很大的阻力。信息技术具有扁平化、交互式、快捷性优势，能够畅通沟通渠道，辅助决策施政，推进工作的便利化和高效化。