风险治理视域的突发事件舆情导控流程风险分析

蒋瑛

摘 要 突发事件舆情作为一种治理风险，对社会和谐稳定产生着重要影响，对政府风险治理提出了越来越高的要求。然而，风险是有规律性可寻的，无论是从它自身的生成和演化来看，还是从我们的应对和导控来看，都是有其根由的。我们除了需要把握突发事件舆情孕育、扩散、变换和衰减这一舆情生命周期演化过程产生的原生风险，更要全面剖析风险导控过程所产生的包含监测分析、信息公开、引导机制、舆情回应在内的流程风险。通过分析不同形式的风险，为进行突发事件舆情风险治理的前提和重要基础。

关键词 风险治理；突發事件舆情；导控流程；风险分析

中图分类号 G2 文献标识码 A 文章编号 2096-0360（2018）17-0001-04

如果把突发事件本身所具有的属性产生的风险看作原生风险的话，对应原生风险不同阶段所诱导出来的舆情导控风险则可以看作是衍生风险。但相对舆情导控本身而言，这种衍生风险主要是在导控过程中发生的，我们把在这一过程中可能发生的风险称作为进程风险。如何有效导控突发事件是政府面临的重大风险行动，在这一过程中各个环节都可能由于导控不当而产生新的危机和风险。特别是在信息网络时代，网络成为意识形态的集聚平台和重要生成地，网络意识形态也成为改变中国舆论格局的重要的原因之一。在这一背景下，我国政府在对突发事件舆情的风险治理过程中，舆情导控的不同阶段也存在着不同风险，增加了舆情导控的难度。

1 监测分析不到位导致预判偏离风险

从舆情导控的角度看，舆情监测和分析成为首要环节，也是对突发事件舆情进行风险治理的基础。舆情监测分析是指依据重大突发事件的性质，对舆情进行直观判断，对现实社情或主要网站的舆情进行监控、研析和预判的行为。对突发事件舆情引导而言，首要的就是要进行监测分析，把握舆情形成条件，分析判断舆情发展走势，也是舆情孕育阶段舆情应对的基础[1]。传统媒体时代，受到信息传播条件的限制，一个舆情事件的孕育—扩散—变换—衰减需要较长的周期，政府部门可充分利用时间差将事件限制在可控范围内，一些舆情事件尚未形成影响就已经衰减；互联网便捷的传播能力则可以让突发事件在极短时间内就完成孕育—扩散过程形成舆情，这对政府的应对突发事件舆情的能力提出了巨大的挑战。研究舆情风险生成规律可以发现，越早展开舆情应对工作越容易掌握事件主动权。遗憾的是，目前我国尚未形成普遍适用的较为成熟的预警监测分析工作机制，在面对网络舆情时，相关部门整合能力差，不能迅速判断舆情事件性质、走势、辐射范围及影响程度，因而使得应对不及时、不恰当，往往导致应对舆情被动，导致更大的舆情风险。

1）舆情信息演化规律掌握不准，导致监测分析出现断层。做好舆情监测分析工作，必须把握舆情信息演化发展的规律性过程及关键节点。结合上文的分析，一般而言，突发事件舆情信息大致可以分为舆情孕育阶段、舆情扩散阶段、舆情变换阶段和舆情衰减阶段，不同阶段舆情对应的信息分析方法及重点内容均有所差异。比如，突发事件舆情处于孕育阶段时，工作重点应是通过技术手段排查、筛选和锁定信息源，从中有目的性地获取与突发事件有关的高质量舆情信息，随后，对所提炼的舆情信息进行可视化时间分割、具象化空间分布等信息处理，从而有针对性地提出应对措施，进一步精确化引导舆论。现阶段，我国有些部门对舆情信息演化规律的认识还不够清晰，对各个阶段舆情特征把握也不够准确，一些部门只在舆情扩散阶段或者变换阶段进行监测分析，或者只是被动分析应对已经发生的舆情，忽略了即将发生或者看似衰减的舆情，错过了舆情应对处置的有效时机。

2）舆情信息监测技术落后，导致监测分析出现偏差。突发事件监测与识别的准确性和及时性将会直接影响到后续突发事件处理的有效性[2]。舆情监测的准确性要求，必须以强大的信息技术为支撑。随着信息科技的不断发展，网络信息技术为舆情信息监测管理提供了更加便捷的方法手段。但到目前为止，我国一些政府机关没有专门的舆情监测部门，缺乏专业的技术人员，没有专门的监测设备，在技术和硬件需求上满足不了舆情监测导控的条件，无法及时搜集反映舆情信息，为舆情导控提供必要的数据基础。互联网条件下特别是手机客户端等新媒体的迅速发展，带来了信息传播方式和渠道的深度变革，也增加了突发事件的信息搜集、分析、评估的风险和难度。如果政府没有相应的信息监测技术手段和工作机制，并据此采取符合舆情实际的有效应对措施，那么导控手段将始终落后和游离于真实舆情，任由舆情朝着自身演化规律发展。

3）舆情信息分析方式相对单一，导致监测分析存在漏洞。舆情信息的分析需要借助于现代化的工具进行，尤其是网络舆情信息，更是离不开各种统计分析工具。但从舆情数据处理的流程看，现有方法一般是依靠舆情分析软件对原始数据进行整合分析，得出一系列较为宏观的数理统计报表。这种舆情信息分析方式有利于全面、细致、客观地展现舆情现状，但是，数据分析结果只能反映舆情的其中一个方面，不能全面地反映真实舆情。舆情信息的监测分析，除了宏观数据外，还必须结合环境、背景、群体文化、社会心理等因素进行综合考虑，由表及里、由外而内，综合分析研究舆情信息情势，全面把握舆情发展态势表，从而对突发事件的舆情进行有效监测与导控。从实际情况上来看，目前我们缺乏对舆情数据的深入发掘，缺少基于宏观数据计量统计上的质化研究，导致舆情信息分析的深度不够，准确性不佳，因而有时会影响有关部门对舆情危机的感知与觉察，从而难以有效加以应对。

2 信息公开不及时加速舆情扩散风险

突发事件发生后，信息公开成为社会公众的基本诉求。如果信息公开不及时，真相不能第一时间得到权威公开，就易于导致舆情风险发生。与信息型舆论的存在相对应，突发事件本身的信息公开情况直接关系到舆情的发展。舆情事件大多是突然、意外发生的事件引起的，突发事件经网络传播更易迅速形成舆情，进而炒作发酵形成舆论浪潮。有学者认为，权威信息是控制谣言传播的最有效手段[3]。互联网的传播特性要求突发事件舆情导控必须力求快速、高效，力争在最短的时间内做出反应，将舆情发展控制在可控范围内，以防范和降低负面影响。

新媒体时代任何有影响力的事件都很难再像传统媒体时代为官方提供充足的准备时间。随着我国政治民主化进程不断加快，社会公众更加重视知情权，具有更强的参与意识，体现在舆情事件中就是希望官方迅速真实地公开进展情况。互联网的匿名性与虚拟性为网民以各种身份进行表达提供了可能，如政府不及时发声应对，那么任何用户都可针对突发事件发声和传播。政府和主流媒体没有及时占领新媒体舆论高地，任何想要制造和传播信息的人都可以利用这一时间差达到自己的传播目的。一旦社会舆论热点事件被加工后虚假曝光或者扭曲曝光，就容易在网络空间中演变为舆论风暴潮，这无疑会增加政府信息甄别和及时回应网络舆情的难度。

【访谈文本】有些时候，事件发生到我们出应对方案，中间的时间非常短。我们尽管长期处在应对状态，但是真的事件出现，还是压力很大的。速度快、时间短、关注度高是最典型的特征。所以我们经常保持高度的警戒，不敢有任何的松懈，即便如此，有些方案仍然有较大的改进空间。改进的重点就是让权威的声音跑赢网络谣言，保持准确性①。

因此，政府和媒体不可能将突发事件隔离起来，而必须果断行动，让社会公众知悉事件的进展状况，迅速使用行之有效的方法抢占舆论高地，把握舆论导向。但是，在突发事件爆发的最初阶段，地方政府出于维稳的需要，往往不愿意将有关信息公布于众，仍旧偏向于采用封锁消息为主的消极应对方式。正如上文所言，一些部门一开始就幻想能将事件平息下去，采用删帖等简单处理方式，企图对舆情事件“视而不见”；对于网民渴望知晓真相，了解事态进展的诉求不予理睬，这种直接简单的处理方式，其实是政府不作为的表现。同时，高度发达的网络信息技术也大大降低了进行信息封锁的可能性，信息封锁的意图一经打破，就会进一步加剧舆情的发酵和恶化，导致舆情导控丧失最佳时机。

另外，在自媒体迅猛发展的态势下，有关部门信息公开的不及时，常常导致大量谣言的肆意传播，而在谣言传播过程中又会被叠加各种信息，被进一步歪曲，会给舆情发展带来重大影响。美国著名的社会学者G.W.奥尔波特和L.波斯特曼被称为谣言学的先驱，他在《谣言心理学》一书中总结了谣言基本规律的著名公式：R=i×a，R（Rumor）指流言，i（important）指重要性，a（ambiguous）指暧昧性[4]。通过这个公式可以看出，事件的重要性与有关证据的暧昧性成正比。另一方面看，这个公式也能得出这个结论：只要重要性或暧昧性一方为零，谣言就无法产生。如果事件重要性不足以引起大众关注，即使状况暧昧，谣言也无法产生；同样的，如果事件足够重要，但状况清楚无暧昧信息，那么也没有谣言产生[5]。政府部门在突发事件的网络舆情中如果没有及时公开信息，也就错过了舆情疏导的最佳时机。加之一些网民的信息甄别能力较弱，一些“意见领袖”出于各种目的甚至不排除受到境外势力影响借机造谣生事，煽动和影响“粉丝”听信谣言，进而不断转发传播，滋生舆论危机。

除此之外，一些地方政府在信息发布中存在虚情应对的现象。突发事件发生后，无论媒体还是普通公民都对事件给予了高度关注，虽然有信息发布主体主动发声，但公众还是对官方的权威声音充满期待。这要求政府不仅要及时公布信息，还应该如实地公布信息，表明官方态度和有关措施。一些政府部门或是不愿意承认工作中存在的过失，或是害怕接受公众质疑和媒体质询，或是工作进展程度不理想，虽然进行了信息发布，但发布的信息模棱两可、语焉不详。分析舆情导控案例可以发现，突发事件爆发后，面对公众关切，一些官方发言常常“打官腔”“耍太极”，说明内容避重就轻，没有实质内容甚至欺骗公众。这样的回应不仅严重损害了公众的知情权，也无端增加了公众猜忌，使舆情变得更加复杂，还降低了政府的公信力。

由此可见，突发事件舆情演化过程受到政府信息公开程度与质量的巨大影响，而政府信息公开的质量和效益影响着舆情发展的方向和烈度，因此，为进行舆情风险治理提供了重要的环节。

3 引导机制不顺畅增加舆情变换风险

体制机制作为一种制度化存在的运行保障，对突发事件舆情而言至关重要。如果缺乏顺畅的运行机制，将可能产生信息梗阻，增强舆情变换风险。突发事件舆情导控的效果会受到各种因素的影响，但客观上与政府的舆情导控水平、导控能力直接相关。由于我国有关这一领域特别是新媒体视域下的突发事件舆情导控研究较晚，仍缺乏完善的突发事件舆情应急预案建设，也尚未形成完整的管理体系。总的来说，当前我国政府部门还比较缺乏危机自主应对体系。

1）制度法规不完善，突发舆情事件导控无法可依。当前，一些网络乱象层出不穷，网络谣言、恶意煽动、网络诈骗等势头猖獗，这些网络乱象对政府公信力造成挑战，扰乱了网络公众秩序，增加了突发事件舆情导控的治理难度，急需建立法制化规范。世界主要国家都通过法制化手段对互联网进行了严格管理。如美国自1978年起就先后推出了《联邦禁止利用电脑犯罪法》《儿童互联网保护法》《爱国者方案》等；德国通过建立国家网络防御中心等措施，提高民众对互联网风险的认识，维护本国利益；日本除了针对互联网制定多项法律，還将打击网络犯罪写进刑法，开展打击网上造谣诽谤的专项行动[6]。从我国网络发展现状来看，法制化水平远远滞后于其发展速度，这使得各种网络乱象处于互联网的“灰色空间”，难以实施有力监管。网络背景下的舆情导控必须依托完善的立法保障，加快推进网络法制化水平建设势在必行。如何加强网络法制建设和舆论引导，完善互联网管理体系，不断提高依法管网的水平和能力，确保网络传播行为有法可依，是摆在我们面前的现实问题。

2）网络舆情管理主体不明晰，缺位应对现象突出。2014年，中央网络安全和信息化领导小组成立，重新组建的国家互联网信息办公室负责全国互联网信息内容管理工作，并负责监督管理执法。2017年5月，网信办出台的《互联网新闻信息服务管理规定》中明确互联网信息办公室负责全国互联网新闻信息服务的监督管理执法工作。2018年3月，根据中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》，将中央网络安全和信息化领导小组改为中央网络安全和信息化委员会。地方互联网信息办公室依据职责负责本行政区域内互联网新闻信息服务的监督管理执法工作。虽然对于互联网管理有了统一的归口，但从具体操作层面来看，事情并非如此简单。突发事件发生后，通常是由对应的部门进行归口管理，如环境污染问题归口环保部门，医疗问题归口卫生部门等；随着舆情的发酵扩散，单纯的业务部门无法应对，相应的政府机关如公安机关、网信部门等才会介入。多个政府部门参与突发事件舆情导控后，各个部门的责任分工、职权范围、负责对象难以明确，不仅没有在突发事件管理中形成合力，反而存在责任主体相互推诿、导控权利分散等方面的风险。尤其是现行的《互联网新闻信息服务管理规定》并没有对网络突发舆情事件处理做出明确规定，这更增加了突发事件中应对缺位现象产生的可能性，增加了工作成本，影响了导控效果。

3）没有完备的应急管理体系，缺乏成熟的导控流程。纵观舆情演化的生命周期，其过程是有多个主体参与、多种力量互动、多股势力交织的结

果[7]。网络突发舆情事件发生后，舆情持续扩散变换容易激发公众负面情绪，甚至导致事件从线上发展到线下，演化成为更加严重的社会事件，因此政府在突发事件舆情导控中始终占据主体地位。同时，突发事件的网络舆情导控工作是一个系统性、程序性极强的工作，需要综合协调舆情监测预警、舆情搜集汇总、舆情研析判断和舆情应对处置。突发事件舆情的特点需要导控治理工作形成体系，适应舆情风险生成规律，围绕舆情建立统一领导、集中部署、明确分工、协调一致的导控机制。现阶段，我国各级政府引导网络舆情面对诸多现实困境，一些工作人员传统媒体政治倾向严重，没有形成互联网条件下舆情导控的工作思路，新媒体舆情导控能力不足；很多发生在基层的突发事件，有关责任单位只上报舆情信息，不采取导控措施，让出了突发事件的主动地位和最佳时机。网络舆情导控机制还不够完善，亟待加以解决。

4 舆情回应不力导致舆情反复风险

及时有效的回应，是应对突发事件舆情的一个重要要求。突发事件由于其突发性、紧急性，对政府的回应性提出了很高的要求。美国著名组织理论学者丹哈特认为：“回应性问题是任何现代公共组织理论的核心”[8]。在信息网络时代，没有及时有效的回应，政府也就在一定程度上失去了应对的主动权。当前我国舆情应对存在“目标明确，现实无奈”的尴尬，导致应对不力，带来舆情的反复，增加了舆情风险。经过近几年，舆情与舆情应对的发展，面对突发的舆情风险，各涉事主体的目标是非常明了的，就是通过减少媒体对对事件的关注，降低事件的舆论热度直至舆情平息。综合来看，舆情风险应对的现实是差强人意的，虽然近年来伴随各舆情事业的发展，相关人员的舆情素养水平的不断提高，舆情处置水平得到大幅提升，整体舆情危机的应对实战能力在稳步提高，但就多起重大突发舆情危机来说，应对处置不够及时主动。在2017年北京“红黄蓝”幼儿园事件中，舆情发展的一个关节点，就是有人把这一事件与附近的部队“老虎团”相联系。在这一谣言出来后，引发了舆情的再次高潮。就舆情导控而言，澄清事实是对谣言最好的回击。但相关单位错失了最佳回应的黄金期，直到事件发生的第二天下午才澄清了“红黄蓝”幼儿园事件与“老虎团”没有任何关系，是有人故意转移舆情的热点。

1）舆情回应意识不足。应对突发事件舆情风险或舆情危机，应当加强舆情应对意识。没有一定的舆情应对意识或应对意识不足，将会影响舆情处置的各个环节。突发事件的舆情处置包括监测、预警、研判、处置等几个环节，从当前我国舆情应对现状来看，舆情意识不足已经影响到了部分环节的具体实施。舆情应对意识不足，首先表现在舆情监测环节。这个环节的作用是能够在第一时间发现敏感舆情信息，辅助危机事件处置，有效争取事件响应时间。但是由于舆情应对意识不足，导致舆情监测体系未建构齐全，舆情技术指标也没有，最终致使关键信息未能及时获取，因而错失很多舆情萌芽期的导控。预警环节具有类似于“报警器”的功能，及时将情况通知有关部门；研判环节，即取得舆情监测数据后，研析判断事件舆情走势，并对后续的应对策略提供有效的决策参考。在这两个环节，舆情应对意识的参与十分重要，一旦应对意识不足，可能影响舆情响应的速度与质量，直接导致舆情预警滞后，研判过程失误。在处置环节和修复环节，舆情应对意识的缺失，往往影响着舆情危机处理的效果和舆情后果的弥补。

2）舆情应对回应行动不足。虽然上述几个环节在舆情应对意识不足影响下会带来一些负面作用，但不可否认的是，近年来，由于国家舆论机构体制建设、各类舆情监测服务公司的快速发展，以及国家舆情监测预警技术的超快发展，国家突发事件的舆情监测和舆情预警工作有望在未来一段时间内得到保障。除了舆情应对意识不足的问题，舆情应对行动不足也越来越成为突发事件舆情导控的重要影响因素。现阶段我国的网络监管，由于缺乏明确的责任分工和处理流程，舆情事件发生后，特别是一些与业务部门职权划分不明晰的社会综合性问题出现后，有关部门缺乏补位意识和主动作为，没有及时跟进关注事件发展，出现“舆情空档”现象。包括新媒体政务平台，但在突发事件舆情爆发过程中，新媒体政务平台的作用还没有得到有效及时地发挥。舆情应对的行动力缺失，不仅意味着难以或未能开展行动，而且意味着无法提供行之有效的舆情应对举措。舆情研判是舆情处置成败的关键环节，但从现实情况来看，这个环节最容易被忽略或无视，究其原因，有的是根本没意识到研判的重要性，而有的则是因为无力正确研判而选择性忽视。在具体处置时，由于各舆情机构之间的关系尚未理顺、各舆情体制存在相互牵绊，以及未加以明确舆情处置法律职责，导致舆情处置部门的舆情处置难以合理展开。在修复环节，行动力不足的现状愈加突出，往往直接导致舆情应对的“烂尾工程”，影响整体的舆情导控质量。

注释

①访谈内容，舆情导控相关工作人员，人员编号A06，2017年12月3日。

参考文献

[1]宋海龙，巨乃祺，张备，等.突发事件网络舆情的形成、演化与控制[J].河南工程学院学报，2010（4）：6-8.

[2]李纲，李阳.情报视角下的突发事件监测与识别研究[J].圖书情报工作，2015（1）：66-72.

[3]宋之杰，石蕊，王建.权威信息发布对突发事件微博谣言传播的影响研究[J].情报杂志，2016（12）：41-57.

[4]Allport，Gordon W. The Psychology of Rumer[M].New York： Henry Holt，1974：133-135.

[5]高红玲，张中全.网络舆情与社会稳定[M].北京：新华出版社，2011：75.

[6]杨永志，吴佩芬，等.互联网条件下维护我国意识形态安全研究[M].天津：南开大学出版社，2015：180-200.

[7]官建文.突发公共事件舆情应对研究[M].北京：中国社会科学出版社，2016：220.

[8]罗伯特·丹哈特.公共组织理论[M].项龙，刘俊生，译.北京：中国人民大学出版社，2003：148.