地方财政压力加大的原因及问题分析
——以海南为例

一、地方财政收入低速增长，地方财政压力加大

从地方一般预算收支来看，2010年海南国际旅游岛获批以来，海南地方一般预算收入经历了三个阶段：2010-2012年，20%以上高速增长时期；2013-2015年，15%左右的中速增长时期；2016-2017年，下降至个位数的低速增长。在地方一般预算收入增长放缓的同时，地方一般预算支出却并没有自动削减的机制，甚至具有“上得去下不来的棘轮效应”，虽然大部分年份收入增速高于支出增速，但收支缺口日益扩大。2010年地方一般预算收支缺口309.7亿元，到2017年末扩大到767.6亿元，地方一般预算收支平衡完全依靠中央补助支撑。

从政府性基金收支来看，基金收入多为“专款专用”，且受土地收入影响较大，2010年由于国际旅游岛效应，土地收入大幅攀升，2012-2013年平稳增长，2014-2015年下降，2016年有所回升，2017年同比下降1.9%，受此影响，2010年政府性基金收支盈余43.26亿元，到2017年政府性基金收支缺口达65.67亿元。

二、地方财政压力不断加大的原因分析

(一)收入层面：“土地财政”增长放缓是直接原因

1.房地产税收波动较大导致地方税收不稳定性加剧。2010年，国际旅游岛上升为国家战略后，海南房地产业快速发展，带动房地产税收快速增长，2010年当年房地产业税收增长111.4%，占地方税收比重42.1%，地方税收增长56.8%。此后，近六年的时间内，海南房地产业也开始持续走软，房地产市场销售和价格持续低迷[1]，房地产税收增速在20%左右徘徊，地方税收增速下降到20%；2015年营改增分成比例改变后，房地产税收增速降至个位数，地方税收也随之下降至10%甚至负增长；2017年，海南的环境优势凸显后，房地产市场再度被炒作，全年销售面积和销售额分别同比增长69.5%和98.7%，房地产税收同比增长29.6%，占地方税收比重跃升至50%，地方税收转为增长。房地产税收成为海南地方税收的主体税种，其波动对地方税收增长影响比较大的，但房地产业本身受国家调控影响较大，因此容易导致地方税收的不稳定性。

2.土地出让收入下跌导致地方财力增长空间受限。自1994年分税制改革以后，土地出让金收入基本划归地方政府，2007年，土地出让金收入纳入政府基金性预算管理，缴入国库，收入连年增长，逐渐演变成地方的第二财政。2010年国际旅游岛当年，国有土地出让收入增长135.9%，占地方财政收入比重为44.7%，带动地方财政收入增长84.1%，。2014年房地产市场调整使得2014、2015年土地出让收入大幅下降，占地方财政收入比重下降至30%左右，地方财政收入仅0.2%-0.3%的增长，2016年回升，2017年在“两个暂停”影响下，土地收入再次下降2.7%，占地方财政收入比重为28.1%，为近8年来最低，地方财政收入仅增长5%。在当前土地财政背景下，土地出让收入下跌，加剧了地方财政收支压力。

(二)支出层面：“摊大饼”式发展模式是根本原因

1.地方政府事权不断膨胀导致地方财政支出规模扩张。由于我国正处于基础建设高峰期和社会福利体系建设双碰头的时期，基础设施体系要压缩在几十年内完成，未来十余年仍处于高峰期；按照改善民生执政目标以及国际潮流，社会福利体系的建设也必须同步加大投入，简言之，保障社会福利体系建设和基础设施建设都需要大量公共资金。而我国政府事权又具有“层层下移”的特点，地方政府承担了大部分的支出责任，因此，近年来地方财政支出规模不断扩张。从海南来看，全口径财政支出包括一般预算支出、基金支出和预算外支出，2010-2017年，地方财政支出从818.69亿元增长到1971.28 亿元，年均增长13.4%，占GDP的比重从39.9%上升至44.2%，体现出政府支出在经济活动中占据重要地位。

2.以经济发展为中心的模式导致政府支出结构转变难。一般而言，现代国家的政府职能主要包括三方面：维护市场经济体制运转的基本政府职能、社会职能和发挥能动作用促进经济平稳发展的政府职能[2]。反映在财政支出结构上：经济建设性支出比重过高，社会福利性支出比重较低且制度设计碎片化严重，降低行政成本的社会期望很高。2010-2017年，海南基本政府职能支出、经济建设支出和社会福利性支出1的平均比重分别为16.3%、50.8%和28.7%，经济建设支出比重超过50%，社会福利性支出不到30%。社会福利事业的发展，使得社会福利性支出不能社会化，加大了居民预防性储蓄，降低消费；同时社会福利性支出欠下的旧账，比如养老金缺口等，需要以后来补账，加大了未来财政支出压力。

三、地方财政压力不断加大带来的问题

(一)地方财政可持续发展空间受限

地方财政收入不足，财政压力加大，地方政府必然会寻求制度外的财力支持，或者直接举债，或者以政府信用为担保，这些方法都会造成政府债务的增加，积累债务风险。

1.债务偿还资金挤压其他公共预算支出空间。地方债务的偿还资金来源为项目收益、土地收入和预算资金，由于地方债务资金大多投向市政基础设施、科教文卫、交通运输等公共服务领域，这些项目的特点是社会效益较高、经济效益较低，回报周期长，多数甚至没有任何收益，因此项目收益难以成为债务偿还的主力。土地收入一直是地方偿债资金的主要来源，但随着土地收入的下滑，偿还债务本息愈发捉襟见肘了。部分债务地方政府安排公共预算进行偿还，势必挤压其他预算支出空间，进而对公共预算支出的保障造成影响。

2.新增债务需求使地方财政收支压力俱增局面长期化。置换债虽然暂时解决本金偿还的问题，但是并未消除债务风险，只是把债务风险后移，使债务风险从短期阶段性风险向长期性风险转变。同时，置换债造成的道德风险是地方政府根本就不再考虑偿还债务本金的问题，或是中央政府托底，或是下届政府的包袱，在本届政府上只要每年能偿还利息，就可以再从银行贷款、从债券市场上发新债。这种模式容易导致地方政府以基础设施建设为主体的直接投资行为出现短期化倾向，使新增债务需求居高不下。而随着宏观经济进入三期叠加的“新常态”，财政收入随同GDP进入中低速增长时期，新增债务需求将使财政收支矛盾俱增的局面长期化。

(二)地方财政风险易向金融领域扩散

财政吃饭、银行买单的土地财政模式，以及以土地作为政府贷款和融资平台贷款的抵押，以土地出让金作为还款来源的融资模式，将财政风险与金融风险捆绑在一起。

1.土地财政将地方财政、房地产行业和商业银行紧密捆绑起来，形成了错综复杂的利益交织网。其一。房地产行业是资金密集型行业，房地产开发商通常会从银行贷入大量资金，银行也可从开发贷款中获取较高收益，同时个人住房贷款也是优质的贷款业务。截至2017年底，海南房地产贷款余额达到2792亿元，占各项贷款余额的33%，增量占全省新增贷款的62.9%；房地产企业投资杠杆率2为201.7%，同比上升29.0个百分点，反映企业对银行贷款依赖在加强。一旦房地产企业资金链出现问题，将会影响金融机构资产质量，加速金融风险传导。

2.地方债务融资渠道多样，但最终都与金融体系相关联。地方债务一旦出现还贷困难，或者部分在建项目由于缺乏后续资金导致烂尾无法形成优质资产，就会对银行债权形成冲击。同时，海南地方债务的举借主体中大部分来自于融资平台公司，融资平台贷款大多以土地作为抵押物，随着以建设土地面积增加为主要形式的城市扩张步伐放慢，投资项目难以通过土地出收入等方式产生直接回报，意味着城市基础设施投资与土地财政之间的正反馈被打破，这也将影响银行的资产质量。

四、政策建议

(一)积极培育财源。把握海南自贸区(港)建设契机，积极推动产业结构转型升级。以发展旅游业、现代服务业、高新技术产业为主导，推动服务贸易加快发展，推进航运逐步开放，扶持总部经济、海洋经济、信息经济等新兴产业，培育新经济增长点及财源，降低对房地产的依赖。

(二)鼓励房地产业转型升级。在全域限购政策下，纯地产销售模式将难以持续，政府应结合海南省自贸区(港)建设需要，出台相关政策鼓励房地产企业积极参与“房地产+”和“+房地产”式的项目，引导房地产公司积极进军“田园综合体”“百镇千村”建设、产业园区建设和租赁市场，从项目销售转向项目运营，并且融农村建设、扶贫开发、乡村旅游和商业运营目标为一体，提升房地产的文化品质和社会责任。

(三)调整地方事权重点。要逐步消减财政在一般竞争性领域的投入，直至完全退出，让基本公共服务领域获得更多资源；此外，在财政支出内部要不断加大对教育、医疗卫生、文化、社会保障以及农村基础设施等重点项目的投入，适当控制行政管理支出的增长速度。建立以市政债和地方债为主体的新筹资机制，使地方债务向规范化、透明化方向发展。

(中国人民银行海口中心支行，海南 海口 570105)