防风险、推改革背景下加强外汇管理内审工作的思考

内部审计作为一种独立、客观的确认和咨询活动，旨在增加组织价值和改善组织的运营。在防风险、推改革成为当前外汇管理主线的背景下，如何通过应用系统、规范的方法，评价外汇管理的现状，改进当前的外汇管理活动，正确传达政策意图，科学评价履职效果，推进外汇管理工作转型，达到控制风险与提升绩效的目的，需要加以研究解决。

一、当前外汇管理内审工作应关注的重点

(一)外汇管理目标与政策效果之间的关联度。内审工作作为外汇管理部门的一项内部控制工作，目标在于根据外汇管理部门的法定职责，对自身履职、业务规范度、绩效水平进行合理评价，促进工作水平不断提高，其工作重心也应围绕外汇管理部门的中心工作开展。在防风险、推改革成为外汇管理主旋律的背景下，如何根据全国金融工作会议的部署，平衡好防风险与便利化之间的关系，科学评价外汇管理政策能否达到预期效果。既打好风险防范的攻坚战，坚持底线思维；又落实好外汇管理改革政策，释放政策红利，促进实体经济健康发展。需要作为相对“中立”的内审部门，结合当今外汇管理的手段和成效，及时对政策的贯彻落实情况和执行效果进行评估，对分支局开展的富有特色的活动进行梳理，对工作成效进行相对客观的评价，总结特色、完善不足，提炼适应于全国的合理化建议，完善外汇管理的工作标准和流程，服务领导决策。

(二)监测分析工作是否系统化、常态化，并有效服务于宏观审慎管理。随着外汇管理改革不断深化，外汇管理的抓手相对减少，以数据为风向标的事后管理模式更加依赖监测分析，而现行的外汇管理缺乏系统的指标体系和监测方法，尚不能够适应事前预警、事中判断、事后决策的目标，监测分析工作亟需加强。例如：如何在构建完整指标体系的基础上，制定更加符合实际的监测分析操作规程；利用外汇业务系统的数据，通过对宏观和中观形势的监测分析，在微观层面更高效地切入跨境资金流动的异常点；在进行数据分析的基础上，不断提高工作的效率和精准度，服务于外汇管理工作和宏观审慎工作的大局。这些既是当前外汇管理工作的着力点，也是内审工作如何通过应用系统、规范的方法，协助业务管理人员实现管理目标，促进业务转型和人员转型应关注的重点。

(三)如何促进微观主体合规经营，实现链式管理。随着外汇管理改革的推进，外汇管理部门的监管手段正在日趋减少，单一的管理措施很难有效发挥作用。在宏观审慎的基础上，对微观主体实现链式管理，促进其合规经营，应是外汇管理部门今后管理的重要思路。但如何丰富管理工具箱，用好现有监管工具，对同一主体进行激励式引导、业务管制、行政处罚、负面信息披露等组合管理，是当前外汇管理的难点，也是外汇管理业务人员面临的风险点。如何通过审计的手段规范违规主体的链式管理，提升对外履职的规范度与提升外汇管理效果，也应作为当前外汇管理审计的重点。

(四)关注内审成果的运用，提升审计对业务的促进作用。内审的价值，不仅在于发现某一个具体问题，更应体现在发现普遍性问题，对普遍性问题加以系统的思考与解决，进而促进整个业务条线、整个单位不断规范履职与管理，提升整体水平。而当前的内审工作大多通过翻阅资料的方式，发现一些个案的问题。发现的问题主要集中在是否按照规定的操作规范进行操作，是否存在未按照制度办理业务的情况，并通过个案整改的方式实现发现风险、控制风险的目的。而对发生问题的原因多数未进行深层的思考，对当前的外汇管理制度是否适应形势需要，是否需要对当前的框架性制度进行适当的修订，以适应外汇管理的新形势方面的探索更少。

二、内审工作更好地服务于新形势下外汇管理的建议

(一)实现防风险与推改革的相对平衡。在进行内部审计的过程中，基于政策出台的背景和目的，适度平衡防风险和推改革的关系，客观评价外汇管理部门的活动行为。在防风险环节，主要从宏观审慎、传导机制、微观效果等方面，评估被审计单位的履职情况。如被审计单位在具体履职的过程中，是否关注逆周期调节、跨市场的风险问题，将宏观审慎的意图贯穿于具体的履职过程；政策传导机制能否让市场主体正确领会政策出台背景和目的，并恰当地执行；微观效果是否与政策预期一致，出现偏差后能否及时进行纠正。通过组合措施有效地管控现有的系统性风险，且不引起新的系统性风险，创造公平的外汇市场秩序，实现外汇管理的基本目标。在推改革环节，主要从促进贸易投资便利化的角度对被审计单位的履职情况进行评估，重点评估政策在辖区贯彻执行情况、市场主体反馈情况、政策运行效果等。如政策出台后市场主体的反应与行动，是否与出台外汇管理政策的预期一致；政策实施后市场主体反馈的普遍性效果、存在的问题；市场主体针对这一政策而采取的新行动，是否朝着有利于实体经济发展的方向发展，是否会引发新的系统性风险。通过系统的政策评估。在不同的时期对防风险和推改革的力度进行适当平衡，做到在防风险的前提下推进改革，通过改革有效化解已经集聚风险，创造健康平稳的市场环境，促进实体经济更好地发展。

(二)强化监测分析工作的效果审计。作为内审部门应本着促进工作转型、促进业务转型的理念，对辖区机构开展监测分析工作进行科学评价，促进监测分析工作的提升。一是在制度层面是否建立系统的监测分析制度。按照宏观审慎的思路，评估被审计单位是否积极构建宏观、中观、微观监测指标体系，所构建的监测指标体系是否全面、科学、符合辖区实际；二是开展监测分析的效果。在尝试性地制定监测分析操作规程的基础上，按照岗位分工落实监测分析的各项要求，对宏观形势、中观趋势、微观动向采取有针对性的分析，做到对辖区形势心中有“数”，趋势、结构说的清，主体异常动向管的住，适应外汇管理改革形势。三是在效果评价方面做到问题导向与正向激励相结合。在审计结论反馈方面，建议在坚持问题导向的基础上，将正向激励融入内审工作实践。如对被审计单位建立监测分析制度，引导业务人员积极开展监测分析，推动监测分析工作水平提高的创新性举措给予正面评价，激励基层分支机构非现场监测分析水平的提升。

(三)构建对微观主体的链式管理。按照链式管理的思路，科学审视被审计单位对外履职，促进公平、公正，提升对外履职的规范化水平。一是做到“奖优罚劣”相结合。在构建微观主体管控措施方面，实现既放得开、也管得住，实现遵纪守法主体“无约束”、更便利，违规主体处处受限。对模范遵守外汇管理法规的企业给予AA、AAA等激励性措施，引导其认真遵守外汇管理规定，并发挥其示范带动作用；对能够认真接受行政处罚违规主体，可免于进行降级等业务管制措施；对初次违反跨境资金管理法规，主动消除或者减轻违法行为危害后果，积极配合外汇管理部门查处违法行为有立功表现，且积极配合外汇管理部门行政处罚的，可以考虑对相关市场主体行政处罚后，暂不录入征信系统。二是规范地对微观主体进行链式管理。建议从内部控制的角度，建立系统地对主体分类、业务管控、行政处罚、录入征信系统等操作制定规范，并通过内控制度的形式，将相关的工作职责和操作规范予以明确，提高主体监管措施配合使用的可操作性。在便利大多数的同时，加大恶意违规主体的行为成本，实现一处违规，处处受限的目标，在审计过程中对主体监管的效果给予科学评价，不断完善主体分类监管政策。

(四)不断提高外汇管理的绩效水平。内审部门可根据审计情况主动加强与业务管理部门的沟通，提出合理可行的整改建议，提高外汇管理的整体水平。一是探究问题发生的根本性原因。可根据外汇管理形势的变化，结合审计发现的问题，区分问题发生的具体原因与根本原因，有针对性加以规范。属于操作责任的，可以及时加以纠正；属于制度不够完善导致风险的，可以完善相关制度；属于新情况新问题需要加以规范的，可以建立新制度。通过审计对外汇管理政策在规范市场主体行为方面的有效性进行深入思考，促进业务管理部门改进和完善制度。二是实现审计与业务部门的有效联动。打破内审就是“找茬”的传统认识，通过内审的专业视角重新审视业务管理体系的科学性，在与业务部门有效沟通的基础上，提出富有建设性的内控建议，不断提高外汇管理工作水平，服务外汇管理的工作大局。三是适当安排内审的“回头看”。对达成一致的内审建议，通过适时安排后续跟踪审计，对之前审计发现问题的整改情况进行持续关注，促进业务规范，同时再次审视前期内审建议的合理性，切实发挥内审对工作的促进作用。

(中国人民银行洛阳市中心支行，河南 洛阳 471000)