互联网金融广告治理长效机制建设初探

互联网的高速发展在给老百姓带来方便、快捷的同时，也带来了风险隐患。近年来，利用网络、自媒体平台打着“高收益，低风险”的旗号进行夸大或虚假金融产品宣传，误导消费者的投资理财陷阱花样翻新、层出不穷，让人防不胜防，严重侵害了金融消费者利益，扰乱了金融市场秩序。与此同时，相关市场监管部门、行业主管部门也加大了对违法违规金融广告的治理力度，2016年4月，国家工商总局、中央宣传部、中央维稳办等十七个部门联合印发了《开展互联网金融广告及以投资理财名义从事金融活动风险专项整治工作实施方案》，对互联网金融广告和以投资理财名义从事金融活动行为进行集中清理整治；2018年2月，中国人民银行办公厅印发了《关于开展金融广告治理工作的通知》，积极治理金融产品违法违规广告行为，取得了初步成效。但是，如何建立一套金融广告特别是互联网金融广告治理的长效机制，是一个值得研究的问题。对此，笔者作了一些思考，提出了几点肤浅的建议。

一、互联网金融广告的主要特点

认识违法违规互联网金融广告的特征是做好治理工作的前提和基础，笔者进行了一些梳理，除了具备一般互联网广告传播快、覆盖面广的一般特征外，还具备以下几个特点：

一是传播渠道广。这类广告通常借助各类网络、自媒体及通讯平台，发布金融信息；有些广告与网络游戏、网络购物平台绑定，向消费者传播金融理财广告。同时，这些互联网金融广告不只流传于网上，线下也通过散发小卡片、宣传单及口头宣传等方式传播，可谓形式多样、渠道广泛。

二是涉及内容广。从违法违规金融广告所涉内容看，并非仅限于非法集资、民间高利贷、信用卡套现、POS机违规操作，还涉及代金币、游戏币、虚拟货币买卖，以及其他打着金融创新幌子进行金融欺诈的宣传活动，如“微盘”等。

三是宣传手段多样。违法违规金融广告在宣传其产品时，有一个显著特征，就是利用消费者信息不对称、专业知识不足、盈利要求高、风险防范意识薄弱等心理特点，打着“高收益，低风险”的旗号夸大或虚假宣传，诱导消费者购买某种产品或进行某种投资。

四是违法成本低。这类广告之所以层出不穷，一个很重要的原因就是它们利用了现行法律制度的监管漏洞，打一些“擦边球”规避监管，导致违法违规互联网金融广告的违法成本低，使其不断扩张。

五是不具备从事相关金融业务的资质。从金融广告发布主体来看，除了持牌金融机构，以及小贷公司、融资租赁公司、第三方支付平台公司、担保公司等机构外，大量非持牌机构日益成为发布金融广告的主力，这类发布违法违规金融广告的广告主一般不具备金融业务资质，要么谎称其具备资质，要么打着“金融创新”的旗号开展经营活动，要么以“信息咨询”、“咨询服务”等名义开展业务，游离于监管体系之外。

二、当前治理违法违规互联网金融广告的难点

(一)金融广告监管制度存在漏洞。首先，金融是经营资金融通的特殊许可行业，经营中本身就伴随着风险，而且这种风险具有不确定性、关联性、高杠杆性、传染性。但是现行《广告法》对医疗、保健食品、音像出版物、农药及饲料、烟草、酒类、教育培训、房地产等类别的广告作出了禁止性的规定，但对金融类的广告涉及不多，仅在第二十五对“招商等有投资回报预期的商品或者服务广告”做了原则性规定，没有专门针对金融广告业务的“负面清单”，这显然不适应金融这类高风险行业。其次，广告发布前审查制度缺失。《广告法》第四十六条规定，发布医疗、药品、医疗器械、农药、兽药和保健食品广告，以及法律、行政法规规定应当进行审查的其他广告，应当在发布前由有关部门对广告内容进行审查；未经审查，不得发布。目前，需要在发布前由相关行政主管机关审批的广告种类有医疗、药品、医疗器械、农药、兽药、保健食品广告，金融类广告不在其列。目前的做法是和其他一般行业类广告一样，由广告经营者、发布者自行审查，广告经营者和广告发布者为了自身经济利益，对广告主的相关证明文件疏于查验；同时，金融业务具备高度的专业性，大部分金融类广告从表面上看不出存在违法内容，广告经营者和发布者对于广告主提供的资质许可真伪难以判断，造成对金融类广告的自我审查流于形式。

(二)缺乏协调高效的治理机制。《广告法》第六条的规定，国务院工商行政管理部门主管全国的广告监督管理工作，国务院有关部门在各自的职责范围内负责广告管理相关工作。根据这一规定，我国的工商行政管理部门(2018年政府机构改革后为市场监管部门)为广告业务的主管部门，但对食品、药品以及金融等专业性较强的行业广告，行业主管部门也应该承担相应的管理责任。这就需要广告主管部门和行业主管部门的密切配合。而在实际工作中，市场监管部门由于缺乏金融类广告的专业知识和辨别手段，造成对广告主应当具备的许可资质、广告经营者、发布者出示的证明文件的真伪难以认定；行业主管部门由于缺乏对广告发布事前审查的参与，事后监管也缺乏必要的依据和手段，调查取证困难重重，难以形成有效的监管合力。尽管，目前由工商部门牵头成立了广告治理联席会议制度，人民银行、银监会等金融行业主管部门积极参与，在加大金融广告治理协调、协同上取得了明显的成效，但仍然缺乏必要的信息共享机制和信息分享渠道，急需改进。

(三)互联网金融广告自身的特殊性也造成监管困难。互联网的一个显著特征就是打破了地域限制，将分处不同地域广告主、广告经营者、广告发布者、消费者迅速联系在一起，这在无形中给广告监管工作带来了困难和障碍。例如：消费者在A地受到违法违规互联网金融广告的侵害，而这则广告的广告主在B地，广告经营者、广告发布者在C地，这对管理部门的调查取证、依法监管、后续处理带来了困难，需要涉及不同部门、不同地域的沟通协调，甚至是联合执法。

(四)消费者金融素养有待提升。人民银行2017年开展的消费者金融素养调查显示，仅有35%的消费者认为自己的金融知识水平“非常好”或者“比较好”，仅有68%的消费者对金融产品或服务的投资风险、收益有清晰的认识，这较为客观地反映了当前我国消费者的金融素养状况。从媒体和管理部门发布的案例来看，很多消费者上当受骗都是基于金融知识的缺乏，以及对投资收益和风险不能有清醒的认识。

(五)互联网金融公司对消费者权益保护意识淡薄。互联网金融公司作为新兴机构往往以高盈利覆盖高风险为目的，从而忽略了消费者权益保护意识。这类金融公司发布的广告作为消费者了解产品的第一手资料，常常混杂着含糊不清、模棱两可的标语。而为了吸引消费者，往往大力宣扬不切实际标语，致使消费者无法甄别其真实度；甚至个别企业为了隐瞒真实目的，制造陷阱，严重侵害金融消费者合法权益。

三、对构建互联网金融广告治理长效机制的建议

(一)健全互联网金融广告管理制度。笔者认为，广告如实推广是保护互联网金融消费者权益的第一步，因此建议进一步强化金融消费权益保护，针对金融广告的特殊性制定相应的制度办法。一是建立互联网金融广告的负面清单制度，对损害消费者合法权益以及其他违法违规行为作出禁止性规定，营造良好的互联网金融环境，保护金融消费者合法权益。二是鉴于金融广告专业性强、金融术语理解难度大的特点，建立金融广告的发布标准，确保发布的广告内容合法、准确，表达清楚、明白，避免引起歧义，误导消费者。三是建立金融广告发布前审查制度，金融广告发布前不仅需要广告发布者、经营者进行审查，还应充分发挥广告行业自律机构的作用，加强行业自律审查。同时，建议将金融广告纳入特殊行业广告范畴，引入主管部门的事前审查制度。

(二)构建互联网金融广告联合监管机制。如前面所阐述，互联网金融广告的治理涉及多个部门，既涉及广告管理部门、金融主管部门，也涉及互联网平台管理部门，更可能涉及司法部门，既可能涉及本地区的部门协调，也可能涉及跨地区的联合执法，需要加强部门和地区协同，形成工作合力。一是加大违法违规金融广告的监测、举报力度。借助互联网金融协会等组织，对金融广告进行实时监测，及时将违法违规金融广告移交相关广告管理和金融行业主管部门；同时，建立违法违规金融广告举报制度，发动人民群众积极参与治理工作。二是进一步做实国务院整治虚假违法广告联席会议制度，建立定期的信息共享和通报机制(如金融机构持牌情况、广告发布审评情况)；同时，加大对地方层面开展金融广告治理工作的指导力度，指导地方构建联合执法机制，促进工作的协同性。三是加大联合执法力度，加强互联网金融广告的联合监管，集中查处一批违法违规金融广告，严格实施行政处罚，取缔不按规定进行宣传的平台。对涉嫌违法犯罪的，及时移交司法机关处理，形成监管权威和震慑效果。定期编制发布典型案例，达到“以案释法”的效果。四是充分发挥信用监管作用，借助企业信用信息系统及人民银行金融信用信息基础数据库等平台，将已查实的金融广告违法行为主体的负面信息纳入征信黑名单，约束市场主体肆意发布违法违规金融广告行为。

(三)加大金融消费者权益保护意识和金融知识教育普及力度。加强金融知识普及教育和消费者权益保护意识教育，重点针对低净值人群开展精准宣传，提升消费者金融素养，引导消费者理性选择金融产品和服务，增强金融消费者的权利意识、责任意识以及风险防范和自我保护意识，切实如李克强总理在2018年全国“两会”答记者问上所说要让“投资者不要听信竹篮子也可以打一筐水的神话”。

(中国人民银行宜昌市中心支行，湖北宜昌443005)