行政事业单位财务内控中的职能壁垒问题分析及对策

目前针对行政事业单位财务内控问题的探讨十分广泛，同行从不同视角构建起一系列的解题思路。不可否认，诸多思路在指导财务内控实践中必然会发挥积极作用。但这里也需要指出，在行政事业单位现有的组织架构形态下，以及在固有的组织生态环境下，单纯聚焦财务内控技术的优化仍难以取得圆满的结果。究其原因可概括为，在财务部门现有的职能地位和职能范畴下，财务人员将受制于职能壁垒的束缚，最终难以将优化后的财务内控技术贯彻到底。职能壁垒问题的存在，不仅影响到财务部门与其它职能部门的协同效果，也在财务信息交互方面产生了阻碍。然后，我们仍不能以打破职能壁垒为己任，因为这将带来不可忽视的组织变革压力。因此，在对策构建中需要植根于行政事业单位的实际之中。

一、职能壁垒所导致的问题

结合笔者从事多年的行政事业单位工作实践体会，职能壁垒所导致的问题可以归纳为以下四个方面：

(一)财务内控职责范畴狭窄

全面预算管理构成了行政事业单位财务内控的中心内容，在执行预算会计的制度安排下，财务部门在现有的职能范畴内执行上级所交付的预算管理任务。在职能壁垒问题的影响下，财务人员在执行预算管理工作中显得较为被动，并在重视预算管理的事前、事中控制的同时，却较为忽略对预算管理的事后控制。如，在部门固定资产购置过程中，财务部门因受到职能壁垒的约束，无法有效参与到对固定资产使用、维护等环节的监管工作中。

(二)部门之间联系变得困难

行政事业单位在组织管理中遵循权威式管理模式，因此信息的下行传递较为顺畅，但信息的平行传递则会出现较多的阻碍。信息平行传递在这里就体现为，财务部门与其它职能部门之间的联系。在汇总部门年度预算申报时、在监督部门预算管理工作时，这些都会因部门之间的联系困难而降低财务内控的绩效。在调研中发现，由于各部门负责人具有相同的行政级别，因此，职能壁垒问题也会因部门负责人的私人交往形态得到放大。

(三)财务信息交互面临阻力

财务信息交互不仅体现为各职能部门向财务部门传递预算管理信息，而且还反映在财务部门向各职能部门传递部门经费有关信息。从目前问题发生的主要症结来看，由于财务部门受制于职能壁垒所带来的岗位意识短板，使得在为各部门提供部门预算经费使用信息时显得较为被动，并没有有效做到服务职能部门的要求。长此以往，财务部门与其它职能部门之间难免会出现隔阂，最终又将强化职能壁垒的效应。

(四)财务内控创新能力弱化

在当前党风廉政建设背景下，以及在加强行政事业单位财经纪律的要求下，财务内控工作模式也必然存在着创新需要。然而，在职能壁垒效应作用下，财务部门并未获得授权来开展工作模式创新，同时在习惯了传统工作模式的情形下，财务人员也缺乏财务内控创新的意识和能力。这样一来，必然造成财务内控工作始终处于现有形态之下。

二、破解问题的分析框架

在问题导向下，以下分别引入破解问题的分析框架：

(一)破解财务内控职责范畴狭窄的分析框架

该问题的出现具有一定的“合理性”，即其归因于行政事业单位的组织架构设计传统，以及按照职能化进行部门分工的制度安排。财务部门按照这样的组织架构设计和职能化制度安排进行了长期运转，其工作模式早已植根于单位现有的组织生态环境之中。因此，试图通过组织变革(大部制改革)来破解职责狭窄的问题，将会显著增大单位内控的交易成本，且也不利于职工队伍的稳定。因此，在制度层面提升财务部门的职能地位应成为首选。

(二)破解部门之间联系变得困难的分析框架

作为体制内单位，行政事业单位的组织生态中存在着显著的人际关系元素。即，部门之间的联系与协作绩效不仅取决于针对部门的绩效考核力度，还受到部门负责人之间工作关系和私人关系的影响。随着财务部门职能地位的提升，其将有助于打破有限的困局。与此同时，行政事业单位还需要在激励兼容原则下完善激励机制设计，进而来弥补现有绩效考核制度的不足。面对人际关系影响因素，则需要在重构组织生态环境的基础上得到改善。

(三)破解财务信息交互面临阻力的分析框架

职能壁垒在这里所造成的问题主要体现在，财务部门在部门经费使用信息发布上存在着被动态势。即，需要由部门负责人前往财务部门来查询部门经费使用信息。但这里需要指出的是，单位预算管理制度、部门经费额定办法、部门经费使用冲销管理等都具有一定的专业性，而这却是其它职能部门负责人所不可能完全具备的能力。因此，财务部门的被动之举将带来一系列的后续问题。因此，需要在便利部门的目标下完备财务信息发布制度。

(四)破解财务内控创新能力弱化的分析框架

行政事业单位在体制机制变革过程中，需要对财务内控实施有限度的创新。而创新需要在问题驱动下来开展，且需要对财务人员提供创新风险保障机制。从目前所反馈的情形来看，财务人员在缺乏现状调研的基础上，并未形成具有针对性的问题意识。而且，在现有创新风险保障机制缺失的情形下，财务部门负责人也缺乏创新的主动性。可见，这需要分别给予破解。

三、分析框架下的对策构建

根据以上所述，在分析框架下的对策可从以下五个方面来构建：

(一)以正式制度安排提升财务部门的职能地位

打破财务内控职能范畴狭窄的局面，暂时不宜通过大部制改革来实现。目前，可以通过构建起正式制度安排来提升财务部门的职能地位，进而拓宽财务部门的职能权限，也变相增强了财务人员的预算管理力度。在制度安排中需要明确这样几点内容：(1)财务部门有权对部门资产使用情况进行考察，并根据“产出/投入”关系对部门进行绩效考核，国资部门应给予全面配合。(2)针对专项采购，首先由财务部门向管理层提交项目预算建议。

(二)加强财务岗位培训开展岗位制度优化创新

面对财务部门职能地位的提升，则需要加强财务人员的岗位培训。与传统岗位培训模式不同，这里的培训应给予财务人员大局观和培育他们的使命感。笔者发现，受制于传统组织生态环境的影响，财务人员已将自身行政化了，进而缺乏必要的工作主动意识和创新意识。为此，在开展岗位培训时还应将部门联合调研纳入到培训内容的范畴。再者，行政事业单位需要落实财务人员的部门联系制度，使其成为财务部门与各职能部门之间的财务信息中端。

(三)激励设计和党建工作下提升部门联系绩效

仍然受制于体制内单位的组织生态传统，职能部门在面对财务部门的合作要求时，往往会选择性的采取配合和不配合态度。为了打破这种格局，首先需要在对部门的绩效考核体系上做文章，通过遵循激励兼容原则来突出正激励的正能量，进而鼓励各职能部门配合财务部门的工作。再者，行政事业单位需要发挥党建工作的职能优势，通过强化基层支部的作风建设、组织建设、思想建设，来为部门之间的联系重塑组织生态环境。

(四)完善单位OA系统搭建便利财务信息发布

在信息化时代，行政事业单位需要通过完善OA系统的搭建，来便利财务部门与各职能部门之间的信息交互。这里需要着手的工作包括：(1)在各职能部门设置兼职信息员岗位，由信息员与财务部门进行日常联系；(2)对财务信息的查询进行授权，一般将部门经费使用信息的查询授权给部门行政一把手，进而严格遵守财务信息的保密制度。(3)为部门的申诉提供通道，这里仍可以基于OA系统为部门提供向党委的申诉平台。

(五)加强多部门协作调研完成财务内控的创新

行政事业单位的财务内控应建立服务职能、预算管理职能、成本控制职能等多元职能导向。为了使财务内控创新更符合单位实际，以及打破职能壁垒所带来的视野狭窄的不足，这里需要加强多部门协作调研工作的开展，来完成财务内控的创新任务。这里的多部门主要由：财务部门、国资管理部门、纪检监察部门，以及核心职能部门。

四、展望

(一)优化项目资金预算团队的构成

事业单位可以与第三方咨询公司建立合作关系，从而邀请第三方技术人员参与到对具体项目资金预算草案(由项目申请部门做出)进行审核，第三方技术人员主要对项目资金需求明细表进行考察，来给出自己独立的意见和建议。财务人员再结合自己的专业视野，向上级主管部门提交建议。

(二)建立多部门联动下的资产监管

这里的资产监管重点应放置在对资产的使用过程中，所以属于事后监管。财务部门为了完成事后监管且又不存在越权，那么就需要与单位国资办、监审处等部门一同对资产进行监管，并在监管后提出整改意见，并根据部门的整改效果来确定今后对该部门项目资金申请的态度。

五、小结

本文在问题分析的基础上认为，破解职能壁垒的对策可围绕着：以正式制度安排提升财务部门的职能地位、加强财务岗位培训开展岗位制度优化创新、激励设计和党建工作下提升部门联系绩效、完善单位OA系统搭建便利财务信息发布、加强多部门协作调研完成财务内控的创新等五个方面来构建。

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