从权利视角根除留守“遗难”

摘要：改革开放40年来，留守作为一种社会现象始终存在，且留守问题在很大程度忽视了从儿童权利视角来进行解决。本文借鉴欧盟对第三国国民的家庭团聚权政策，以期从亲子团聚权的视角来根除留守问题。

关键词：留守儿童；亲子团聚权；欧盟家庭团聚权

一、背景

市场经济条件下，农村劳动力过剩所产生的推力和城镇化进程中工业化发展的拉力促使农村劳动力外出务工。2016年底，农民工总量达到28171万人，外出农民工有16934万人[1]。户籍制度、经济压力以及城市“经济吸纳，社会排斥”等所产生的阻力使2/3左右的青壮年流动人口亲子分离[2]。贵州毕节4兄妹服毒自杀事件可以看出父母的监护和陪伴对子女来说非常重要，实现亲子团聚迫在眉睫。

我们能将留守问题全部归因于父母吗？当我搬起砖头时，我无法拥抱你；当我放下砖头时，我无法养活你，外出务工是父母的两害相权取其轻，是他们对子女的爱的表现和牺牲。如果留守儿童随迁，城市中“经济吸纳，社会排斥”的局面并未出现强有力的破冰之举，高昂的入学成本和多套政策并行筛掉了大部分渴望进入公立学校的随迁子女。随迁儿童权益与城市自身利益之间的张力并未消失，两者之间的平衡点难以把握。

目前，我国对留守儿童还仅仅停留在关爱、保障方面。无论是国务院出台的《关于加强农村留守儿童关爱保护的意见》、《关于加强困境儿童保障工作的意见》；亦或是某些地方让留守儿童寒暑假去父母打工的城市[3]，都没有从根本上解决留守儿童问题，且这种自上而下的关爱模式掩盖了留守儿童本质上的权利问题[4]。

二、儿童亲子团聚权的发展

纵观我国关于儿童权利保护的立法，多是集中在一般儿童的生存权、发展权、受教育权等方面，针对留守儿童的法律条文很少。明文出台保护留守儿童的法律条文始于十届全国人大代表大会常务委员会第二十五次会议审议通过的修订后的《中华人民共和国未成年人保护法》第十六条：父母外出务工或者其他原因不能履行对未成年人监护职责的，应当委托有监护能力的其他未成年人代为监护[5]。但该条文重心更多的是放在监护权上，并未对父母与子女的团聚有任何说明或解释。

当前所讲的亲子团聚权是依据《儿童权利公约》推衍出来的概念。我国作为儿童权利公约的签署国，与《儿童权利公约》相对接的《中华人民共和国未成年人保护法》及相关法规并未出台保障留守儿童的亲子团聚权的硬性规定[6]，对儿童的保护更多的散见于各种法律之中，这些法律并未直指儿童的权利。

近年来，不少专家学者开始从权力的视角来解读留守问题。2015年8月全国政协委员朱永新等联名建议：保障留守儿童的亲子团聚权[7]。但是其所讲的亲子团聚全是仅仅针对留守儿童提出。目前，留守儿童是指：父母双方外出务工或一方外出务工另一方无监护能力、不满十六周岁的未成年人[8]。因此朱永新等的提案認为，只要具有监护能力的父母一方和子女共同生活，则亲子团聚权就得以实现。但留守特性应暂时搁置，将儿童权利放到前台，来考虑一般儿童的亲子团聚权。2016年6月“留守儿童权益保护”的研讨会上，林依凡指出留守儿童面临的不仅是心理关爱问题，更多的是权益保护问题，表面是心理关爱缺失，实则是权益保护的不到位[9]。因此，亲子团聚权应该指儿童有和父母双方团聚并共同生活的权利，这种团聚并不是一年几次或者一个月几天，而是伴随儿童整个成长期的陪伴和监护。

三、欧盟家庭团聚权的做法

国内学者发现进程务工的农民工大多没有城市户籍，在城市中处于边缘地位，而成为自己国家内城市里的事实上的“外国人”（江立华、胡杰成，2006）。更有学者把农民工定义为城市移民（陈映芳、陆学艺，2003）。因此，各国基于人权保障对于国际移民家庭团聚权的做法，对保障我国国内的留守儿童的亲子团聚权有一定的借鉴意义。

欧盟作为世界上移民历史悠久的地区之一，家庭团聚移民是欧盟移民的最主要类型之一。坦佩雷计划期间（1999-2004），欧盟通过了针对第三国国民的《家庭团聚权指令》，自此家庭团聚权从家庭权独立出来，实现了欧盟在第三国国民家庭团聚权保护方面的专门立法，其家庭团聚被定义为“在一成员国合法居留的第三国国民的家庭成员进入该成员国并居留”[10]。欧盟《家庭团聚权指令》始于上世纪五六十年代，欧洲国家为了经济发展招募了大量外国劳工，当这些劳工移民选择长期在这个国家工作时，自然就会产生家庭团聚的移民需要。这与我国当前所面临的困境有相通之处，欧盟针对第三国国民家庭团聚权的做法和措施应该能够为我国当前解决留守儿童问题提供借鉴。

第三国国民只要在欧盟成员国居住1-2年并由合理预期成为永久居民，有适合家庭生活的住所、完备的医疗保险和稳定的生活来源，不会对社会造成威胁，就允许与未成年子女团聚，并享受与申请人一样的教育权，申请对象包括配偶、未成年子女、申请人或配偶的父辈直系亲属、登记伴侣、未婚成年子女[11]。

四、实现我国亲子团聚权的举措

保障儿童家庭团聚权其解决的焦点应该放到子女随迁上。务工父母携带子女随迁面临的最大问题就是由于户籍制度以及户籍衍生出来的福利待遇随迁子女并不能享受。比如，目前教育的规划当中优先满足城市，其师资规划没有包括随迁子女，仅仅根据有多少剩余资源来接纳随迁子女，这是城市排斥外来子女的一种隐形措施。城市的发展需要的是选择高精尖人才，其家庭成员可能是被动承受的“附属品”，并不能够给这座城市带来很大的经济效益甚至于还要分走一部分城市的资源。尤其是务工人员的子女，他们的到来并不能够带来经济效益但是要占据城市现有的教育资源，这也是城市“社会排斥”并施加隐形压力“逼走”随迁子女的原因。

参照欧盟做法，只要外来务工人员在城市工作满几年，有基本的生活条件可以保障子女进城后的生活，其子女就可以迁入城市，享受与本地子女一样的教育资源和社会福利。这里的子女主要是其未成年人子女或者是无民事行为能力的子女。时间界定归属于每个城市自己的自由裁量权，但国家要规定上限。基本条件包括：收入水平、居住状况。收入水平要在城市的最低工资水平之上；居住地点不能是贫民窟、危楼之类，具体细则政府可以列一张清单出来。外来务工人员在这个城市持续工作满几年，城市享受了该人员做出了贡献，那么城市就应该分担其子女养育责任。基于此，外来务工家庭的生活成本就不会因为子女的随迁而巨幅增加，难以承受。同时，工作满几年才能享受到城市的基本保障，也顾及到了城市的利益。我们不能说，只要是外来务工子女就要求城市全部容纳，一方面，城市没有那么大的容纳量，另一方面，也要同时考虑城市的利益。无条件的接收随迁子女对城市也是一种难以承受的灾难。其次就是对于一些不满足居留年限、经济条件或者住房条件，但其未成年子女有特殊原因，却是没办法在户籍地生活的，也可以提出申请。

亲子团聚权是儿童最基本的权利，本文通过梳理留守儿童亲子团聚权的缺失，并借鉴欧盟对第三国国民以及难民的家庭团聚权的保护政策，为我国留守儿童实现亲子团聚提供思路，并粗浅的提出解决办法，希望就后续研究有促进作用。

参考文献：

[1]国家统计局.2016年农民工监测调查报告[EB/OL].http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201704/t20170428_1489334.html，2017-04-28.

[2]段成荣.解决留守儿童问题的根本在于止住源头[J].武汉大学学报（人文科学版），2016，69 （02）：17.

[3]祝颖丽.暑期儿童与父母团聚 却成了出租屋里候鸟？[EB/OL].http：//edu.china.com.cn/2017-07/25/content_41278169.htm，2017-07-25.

[4]刘华文.儿童权利与法律保护[M].上海：上海人民出版社，2009：52-71.

[5]全国人大常委会法制工作委员会行政法室.中华人民共和国未成年人保护法释解[M].北京：中国法制出版社，2007：68-74.

[6][7]保障留守儿童的亲子团聚权[N].人民政协报，2015. 08.10 （04：协商）.

[8]国务院.国务院关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见[EB/OL].http：//www.gov.cn/zhengce/content/2016-02/14/content_5041066.htm，2016-02-04

[9]搜狐教育.关爱留守儿童，立法时关键[EB/OL].http：//www.sohu.com/a/80630783_100928，2016-06-04.

[10][11]王晓丽.欧盟对第三国国民的权利保护[D].中国社会科学院研究生院，2014：52-55

作者简介：李梦佳，女，上海理工大学管理学院2017级公共管理专业硕士研究生。