我国太阳能利用 法律问题思考

摘 要 太阳能产业的发展，急需立法先行。针对行业立法缺位、政策指导性强，可操作性欠缺等问题，本文认为应当从增加太阳能利用的鼓励措施、完善太阳能用户激励和保障措施等方面进行法制完善，促进产业发展。

关键词 太阳能 利用 法律问题

基金项目：2015年度河北省社科基金项目研究课题《京津冀区域生态环境共治法律保障研究》（ HB15FX026 ）。

作者简介：于彦梅，河北科技大学文法学院，副教授，研究方向：环境法学。

中图分类号：D922.6 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.12.148

随着经济的持续发展，环境污染、能源短缺变的越发的严重，对于可再生能源的开发利用就显得尤为重要。作为全球应用最广泛的新能源之一，太阳能产业不仅规模大而且取用方便、无污染，各个国家都将其作为最合适的能源之一。对太阳能利用进行有效的法律调整，不但会促进太阳能产业的良好规划，而且对于更好的缓解能源危机，减少环境污染有更为重要的作用。

一、我国太阳能利用立法现状

目前，我国太阳能利用方面的立法主要集中在法律和部门规章两个方面。

（一）涉及我国太阳能利用的法律

目前我国直接规定太阳能利用的法律较少，主要有《可再生能源法》、《节约能源法》、《循环经济促进法》、《大气污染防治法》以及《电力法》等。

这几部法律关于太阳能利用的规定：

一是内容很少，基本都是一两个法条的简单规定。

二是规定内容均为指导性规定，只是表明了政府的一种积极态度，并没有明确的提出具体的可操作性措施方面的法律。

三是对于不能保障太阳能正常使用的法律责任缺乏规定。如《中华人民共和国可再生能源法》第17条规定“国家鼓励单位和个人安装和使用太阳能热水系统、太阳能供热采暖和制冷系统、太阳能光伏发电系统等太阳能利用系统。”国务院建设行政主管部门会同国务院有关部门制定太阳能利用系统与建筑结合的技术经济政策和技术规范。”“房地产开发企业应当根据前款规定的技术规范，在建筑物的设计和施工中，为太阳能利用提供必备条件。” 对于应当为太阳能利用提供必备条件的房地产开发企业，如果未提供导致太阳能设备无法使用的法律责任没有做出规定。

（二）涉及我国太阳能利用的部门规章和规范性文件

国家财政部、建设部2006年联合印发了《可再生能源建筑应用示范项目评审办法》和《可再生能源建筑应用专项资金管理暂行办法》，其中规定，可再生能源建筑应用专项资金支持的重点领域之一就是“与建筑一体化的太阳能供应生活热水、供热制冷、光电转换、照明”并且对提供虚假情况，骗取专项资金的；未按要求完成项目进度或未按规定建设实施的；未通过检测、验收评估的几种情况作出了相应的暂缓或者停止拨付专项资金并依法处理的救济措施。

建设部2006年颁布《民用建筑节能管理规定》，鼓励发展民用建筑领域发展太阳能、地热等可再生能源应用技术及设备。

财政部、住房和城乡建设部2009年联合发布了《太阳能光电建筑应用财政补助资金管理暂行办法》及《关于加快推进太阳能光电建筑应用的实施意见》，鼓励光电建筑应用示范，实施“太阳能屋顶计划”。

财政部、科技部、国家能源局2009年联合发布《关于实施金太阳示范工程的通知》，宣布在我国正式启动金太阳示范工程，对太阳能光伏发电提供补贴。财政部同年发布《太阳能光电建筑应用财政补助资金管理暂行办法》，明确了太阳能光电补助标准。

这些部门规章主要从太阳能产业的资金来源、补助标准、太阳能产业的发展目标、太阳能产业和房地产的关系、太阳能的技术研发、太阳能建筑的示范等方面进行了规定，大多都是只是战略上将太阳能发电列为国家重点发展领域，可操作性不强，而且本身法律效力不高，对太阳能产业的促进作用尚有不足。

二、我國太阳能利用法律保障措施存在的问题

综观我国太阳能立法，可见涉及到的法律法规内容很少，且操作性不强，主要是政策性、原则性规定；部委的规章虽然对太阳能产品、产业的资金补贴、技术研发、太阳能建筑设计的示范有涉及，但是操作性不强，法律层级过低，对太阳能产业的促进作用有限。

（一）政府引导、激励性保障措施欠缺

一些发达国家在太阳能利用方面的经验表明，投资、税收、价格、财政补贴等是产业发展最有效的激励促进政策，而我国在这几个方面的法律政策有待完善。

第一，财政补贴制度不完善。目前，我国的补贴主要在太阳能热利用、太阳能发电、太阳能产品等方面，优惠补贴临时性特征突出，且针对太阳能研发的补贴严重不足，对产业持续发展不利。

第二，税收优惠制度不完善。目前，我国针对太阳能的税收优惠政策比较笼统，没有具体的优惠数额，一般都停留在指导性层面。而且我国在太阳能方面其他的规章制度也给太阳能产业的发展利用造成了严重的冲击，对电池板实行的“零关税”政策就是一个很好的例子。

第三，太阳能投资贷款方面的优惠不足。缺乏稳定、成本较低的资金保障同样制约了太阳能产品的研发、市场的持续发展。

（二）太阳能产业规范制度的缺陷

首先，缺乏基本的国家标准。产品、产业标准的缺失，使得我国太阳能产业只有一小部分有较高的质量保障和良好的售后服务，还有一大部分都是小作坊似的太阳能企业，各类太阳能热水器参差不齐，太阳能质量难以保障，许多企业低价出售劣质产品，不良的用户体验限制了太阳能产业的发展。

其次，2006年，我国建立了第一个太阳能产品认证制度——“金太阳”认证制度，但是其运用程度还比较小，和一些发达国家相比还有一定的差距，还是应当继续完善该制度同时借鉴发达国家一些符合我国国情的经验，促进太阳能产业的发展。

（三）太阳能用户激励和保障措施缺失

我国有关太阳能用户的激励措施很少，大大降低了用户對太阳能的使用信心，直接影响了太阳能产业的持续发展。此外，伴随着我国房地产产业的迅速发展，太阳能用户数量也将持续高速增长，但是由于缺少强制性的法律安排和持续稳定的激励和补贴措施，使得开发商缺乏为太阳能产品的使用提供一切便利的动机，阻碍了业主对太阳能产品的使用。比如，安装在屋顶的太阳能热水器必须有适当的给排水结构，许多建筑开发商在设计时并未考虑这一需求，导致很多楼盘无法使用太阳能热水器。

三、完善我国太阳能利用的法律保障措施

（一）完善太阳能补贴制度

多渠道保障太阳能补贴资金来源，完善太阳能补贴制度，为太阳能企业树立安全感和责任感。应当借鉴发达国家的一些成功经验，对能源产品进行征税，将能源消费税收收入作为可再生能源发展的补贴资金来源，具体化太阳能项目补贴，从而促进太阳能的利用。太阳能用户的补贴也要相应跟进，稳定消费心理，提高太阳能用户的积极性，加快太阳能产业的发展。

（二）完善太阳能税收优惠制度

对于太阳能的税收优惠至关重要的一项制度，我国《可再生能源法》第二十六条规定“国家对列入可再生能源产业发展指导目录的项目给予税收优惠，具体办法由国务院规定。”国务院应当尽快出台具体优惠细则，以具体而合理的税收优惠推进太阳能产业发展。

（三）完善太阳能产品标准、产品质量认证体系及市场准入条件方面的法律

由于没有一套完整的太阳能规范体系，致使太阳能假冒名牌产品大量涌入市场，很多太阳能企业对自己的产品做虚假宣传，误导和蒙蔽消费者，导致太阳能市场混乱，所以，我国现在急需构建一套包括太阳能市场的准入体系、产品标准体系、产品质量认证体系等规范体系。

（四）完善太阳能用户的激励和保障措施

太阳能用户是太阳能利用的中间力量，所以对于太阳能用户的激励和保障措施必不可少。美国等发达国家，有比较完善的针对太阳能用户的激励和保障措施。早期就出台过许多法律来完善太阳能用户的激励和保障措施，除此之外，还有很多发达国家都有对于太阳能用户给予了专门保障。我国也出台过相应的法律法规，这些都提高了太阳能用户使用太阳能产品的自信心。保障太阳能用户的法律政策不但有助于太阳能利用法律完整体系的建立，更有助于在人民大众心中建立利用太阳能的安全感，稳固法律在人民心中的地位。

（五）加强法律规定的可操作性，细化和补充现有法律条文

我国目前的太阳能利用法律大多数都是起到的一种示范和引导作用，针对性和可操作性不强，比如对太阳能企业补贴的具体数额，再如对太阳能用户使用太阳能产品补贴的具体数额，不同规模的太阳能企业补贴的数额差距，这些都应具体显现出来。就目前而言，现实中所需的实施细则还缺少很多，缺少针对太阳能的具体措施，不能让太阳能企业和太阳能用户有直观了解。然而，一些发达国家就有一些明确的法律，例如美国的《国家能源政策法》明确规定了向能源公司减税、带宽保障的数额。

此外，我国太阳能利用法律也缺少相应配套的行政政策。尤其是太阳能等新兴产业，产业规模小，市场占有额较少，市场运行力度不够，如果仅仅由法律进行保障，可能只会增加投资者的利润，非常不利于实现各方都获利，所以我们仍需研究制定相当数量的配套法规，加强对太阳能产业的引导。具体来说，可以施行行政措施，甚至是一些强制措施来对太阳能的立法加以引导，最终使太阳能的法律具备现实的可操作性。

参考文献：

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