努力营造老龄人口的美好家园

刘作芳 方家群 邓正斌 刘德海

[摘 要]五保老人集中供养是一项重大社会事业，盐津县五保老人大规模集中供养事业开始于2006年，历经十年的发展，探索出敬老院的创新管理“九化模式”，使五保老人集中供养事业日趋完善，具有典型性、代表性和借鉴意义。跟随发展态势，五保老人集中供养工作应在精神供养上下足功夫，凝聚社会各界关心支持尊老敬老、扶残助孤的合力，惠及更多的五保人员。

[关键词]五保老人；集中供养；九化模式

[中图分类号]C35 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2018）09-0075-06

“敬老孝亲晚年事，一枝一叶总关情”。现行的农村五保供养政策，是中国特色社会主义农村最基本一项保障制度。构建社会主义和谐社会，必须构建和逐步完善农村五保供养制度，这是维护基层社会稳定和社会公平的必然要求。而“居有其屋，食有其源乐有其所”正是农村老人特别是五保老人之所盼。如果农村五保老人的问题不能妥善合理解决，肯定会影响到“三农”工作的稳步推进和老百姓的安宁祥和，也会严重影响到党和政府的形象。

本项目研究课题组的四人，以五保老人集中供养机构、员工、老人作为研究对象，以云南盐津县四个公办敬老院和一个公办民营敬老院为重点，综合采用多类学科理论和分析框架，考察社会资源在五保老人集中供养中的配置和使用状况。在研究中综合运用多种方法这一课题进行全方位研究，譬如访谈法、调查法、问卷法，譬如个案分析法、文献检索法等。

一、盐津县五保老人集中供养情况

1.盐津五保老人状况。盐津地处滇、川、黔、渝的交界地带，是昭通市与成渝经济区之间的交通枢纽，处于“昭水经济带”的中心位置。同时，盐津县也是一个山区农业贫困县，辖6镇4乡，共94个村级委员会，总人口38.2万，其中农业人口34.9万。2016年初，全县有60岁以上老人46426人，老龄人群已达11.7%，已突破国际老龄化标准基线，对养老服务体系建设提出快速更高的要求。

全县有农村五保对象3181户3535人，其中男性2756人，女性779人。生活能自理有2705人，需要帮助的有830人，全靠护理的有477人。60岁以上五保老人有1035人，从年龄结构看：60-70岁有459人，71-80岁有317人，81-90岁有149人，91岁以上有19人。现在集中供养562人，集中供养率54.6%。

2.五保供养资金落实和兑现供养标准情况。五保老人的供养方式，我国目前主要有三种模式：自养、分散供养、集中供养。自养，通过自己力所能及的劳动、国家救助、邻里救助、旧年积蓄等度过晚年。分散供养，就是老人自行居家养老。这部分老人的数量较多，养老标准不高，远远不够老人们的基本需求。集中供养的模式，集中供养是指纳入五保供养范围的老人在敬老院集中场地养老，集中供养的老人是农村五保老人中生活质量算是最高的群体。在供养标准上，不论在任何时期，集中供养的老人供养标准一般比较高。在盐津县，农村五保供养资金，每年由县政府集中安排，纳入每年的财政预算。从2017年8月起，盐津城市特困人员及农村集中供养五保老人月供养资金提高到500元，每年6000元，每月的零花钱由40元提高到60元。农村自养、分散供养的五保老人，月供养金410元，每年4920元。五保养老金与低保金就高不就低，只能享受其中一种。居家供养的五保老人供养金按月通过农村信用社直接对户实行社会化发放。粮油统一由民政局采购调配。

3.县内四所公办敬老院和一所公办民营敬老院情况。2006年发生了3次破坏性地震，2008年“5·12”汶川特大地震也波及盐津受灾，县委政府抓住几次灾后恢复重建的机会，把房屋受损严重甚至倒塌的农村五保户纳入统筹规划，建设四个敬老院就成为重点建设的民生工程。经过几年努力，在五年之间，新建起了覆盖全县10个乡镇的县办敬老院4所：普洱镇的“老人之家”，豆沙镇的“和谐家园”，和牛寨乡的“温馨家园”，中和镇的“幸福家园”。

全县四所敬老院总投资近4000万元，占地面积55.7亩，建筑面积15804.76平方米，有床位980张。集中供养资金标准由原来每人每年1200元提高到现在的6000元。四个敬老院现在入住562人，集中供养率54.6%。盐津“县建县管”的敬老院模式真正成为了特困老人颐养天年的幸福家园。

同时，县域内几年来还建有盐津县首个公办民营敬老院——鼎成老年公寓。公寓属政府招商引资来的项目，工程建设项目为四层框架结构，占地8986.9平方米，建筑面积4080平方米，集休闲娱乐、康复医疗、居住生活为一体的标准公寓式老年服务机构，改造旧房三层400平方米，食堂、娛乐室、健身房等1200平方米，另有围墙、大门、鱼池，河提绿化等附属工程。公寓现有管理人员22人，宿舍48间（有标间和套间两种），有床270张，目前已经入住55人。这里配套的医院已经建设起来，走医养结合的路子。

二、盐津县敬老院的管理创新模式——“九化模式”

盐津在敬老院建设中探索出了建设规模化、管理法人化、经费保障制度化、集中供养合同化、管理制度规范化、管理服务人性化、管理队伍专业化、管理队伍专业化、敬老爱老主题多样化“九化模式”。

1.基础建设规模化。2006年发生了3次破坏性地震，2008年“5·12”汶川特大地震也波及盐津受灾，县委政府抓住几次灾后恢复重建的机会，把房屋受损严重甚至倒塌的农村五保户纳入统筹规划，建设四个敬老院就成为重点建设的民生工程。高标准规划，高质量建设，经过几年努力，在五年之间，新建起了覆盖全县10个乡镇的县办敬老院4所：普洱镇的“老人之家”，豆沙镇的“和谐家园”，”和牛寨乡的“温馨家园”，中和镇的“幸福家园”。

2.机构健全管理法人化。实行行政化和民主化的管理。将敬老院纳入县民政局直接管理的下属事业单位，民政局统一对敬老院的基本建设、组织、人事、护理、卫生、财务、档案、安全等工作进行指导、监督和管理。县里为每个敬老院配备事业编制4名，招聘护理人员的工资纳入财政预算。敬老院实行的是院长负责制，由县民政局任命院长，接受财务审计。工作人员实行岗位责任制。同时由入院的五保老人选举产生院务管理委员会，下设环境卫生、学习活动、生活管理、物资管理、服务护理、生产副业、院务监督和安全保卫8个小组。加强民主管理。院务管理委员会重点对入院五保老人的生活资金使用环境进行监督，生活资金的使用情况坚持每月上墙公示一次，每日公布每顿的菜谱，保证每顿都有肉食，确保政府投入和社会捐赠资金和物资全部用在五保老人身上。

3.管理制度化规范化。县民政局制定下发了要求各院严格遵照执行的《院内制度》《文明老人评比标准》《敬老院院规》等规章制度和管理人员工作职责。同时印发了《盐津县敬老院建设和服务管理实施意见》和《盐津县敬老院目标管理和责任考核办法》还与各个敬老院签订了《敬老院预防安全事故责任书》和《敬老院目标管理责任书》，通过规章来规范敬老院管理，采取定期或不定期督查。各敬老院也进一步完善了院务民主管理、财务管理、卫生管理、伙食管理、院民守则、工作人员职责等一系列规章制度，内部加强了工作人员的岗位培训，努力提高管理与服务水平，敬老院管理工作日渐趋于规范化和制度化。

4.服务管理人性化。入院五保老人绝大多数是各乡镇送的老弱病残和高龄老人，他们无亲无故无依无靠，大多精神空虚、孤独。敬老院在最大限度内给予人文关怀，在饮食调理上力调众口，使之更加适合老人们的饮食习惯。长期保持环境卫生，按时给生活不能自理五保老人换洗衣服、被褥。有老人患病了，就派人端茶送饭，力求服务周到。每逢老人生日都要给他们过生日，全员加菜表示祝贺。晚上按时查房二至三次，对老人嘘寒问暖。根据不同老人不同的的自理能力，按照不同需求分级管理，精心护理，服务到位，切实让老人们充分感受到党和政府的关怀和温暖，视院如家，从而自觉爱家护院。

5.管理队伍专业化。不断强化敬老院管理、护理、服务人员队伍建设，把强化服务理念，抓实管理服务机制和制度扛在肩上。

在管理过程中，把创建基层民政文明窗口单位、开展行风评议与敬老院的各项工作紧密结合起来，奖优励勤，年末开展先进敬老院、达标敬老院、文明院民大评比活动，让先进敬老院、达标敬老院、文明院民（五保老人）、优秀管理员、优秀工作者获得奖励，同时对那些服务态度差，服务质量低的管理员和护理员进行调整或辞退。通过这些评比活动提升服务水平，营造文明和谐的敬老院环境。平时加强员工培训，不管是省市组织的还是县里组织的每个敬老院都派员参加培训，增长才干，学以致用。经专家评议，盐津敬老院护理员合格率达到了国家标准。

6.经费保障制度化。把农村五保老人供养金纳入政府的财政预算，集中供养五保老人医疗费用由政府部门安排专项资金实报实销。县民政局合理用足政策，把“新农合”和农村医疗救助进行无缝衔接，集中供养五保老人全部医疗费用由政府买单，实行实报实销，老人们不出一分钱，老人们若患病先在乡镇医院，严重者转入县级医院乃至市级省级医院，政府通过兜底方式解决五保老人大病医药费问题。彰显了党和政府以人为本的溫暖关怀。县民政局根据盐津的气候季节变化和五保老人身体状况，统一为住院老人购置冬、夏装。这些措施为农村五保对象分散供养提供了有力保障。

7.集中供养合同化。老人入院、出院必须和村委会、亲属签订入院、出院协议，明确入院五保老人的权利和义务，使敬老院走上“以人为本，依法治院”的法制轨道。建立入院老人财产申报登记制度，妥善处理好老人的责任田地留转、房屋财产、宅基地及山林的处理工作，所得收益为老人或其亲属享有，维护入院老人的合法权益。程序是：个人申请——乡镇审批——签订合同——报县民政局备案，规范执行。根据条件及时吸纳新人进驻，敬老院将根据新入住老人的身体条件、个性特征各方面状况，合理安排房间并配备好床铺及各类生活用品让老人居住，给新来的老人详细讲解敬老院的基本情况和院规院纪的遵守等，积极引导新来的老人做一个五好院民。还要不定期和老人所在村的村村委会及其亲属交流老人在院里的生活情况及表现，尽力共同做好管理工作。村委会和亲属也有义务协助敬老院做好五保老人的思想教育工作，如五保老人在院不服从管理被甲方清退，要做好其回村的生产生活安置工作。

8.院办经济多样化。各敬老院在建院之初就超前谋划，落实了敬老院副业生产用地，根据各个敬老院实际情况，开展养猪、养鱼、养鸡、种菜等养殖、种植项目，如中和敬老院发展养猪，雷家岩敬老院发展养鱼，豆沙敬老院发展养猪养鸡等饲养业以及种植业，牛寨敬老院发展以梨子、蔬菜为主的种植业。研究已经证明，那些经常从事体力劳动而且不觉得疲倦的老人，他们的生活质量大大超过不从事体力劳动或者是活动后感到疲惫的的老人，并且他们对生活的满意度也明显要高得多。不仅可以锻炼身心，也自然能增进相互之间的接触、交往，在这过程中，他们对自我的价值有了重新认识和定位，利于乐观、积极心态和性格的培养，同时缓解院内经济困难，实现可持续发展。选择技术难度不高、易于掌握操作的项目为突破口，不断壮大养殖业、种植业等产业规模。突出“一院一品”，大力发展多样化的院办经济，走出了“以副养院、生财补院、科学办院”的好路子，不仅让老人们锻炼了身体，而且取得了一定的经济效益，提高了五保老人的生活质量，增强了敬老院自身“造血”功能和发展活力。正如民政部原主要领导视察盐津敬老院后所说：“以副养院、生财补院、科学办院，这是目前探索农村养老院办院的一条好路子，在全省乃至全国都有示范作用。”

9.敬老爱老主题多样化。着力引导驻地单位、企事业、社会团体力量及个人关注五保老弱势群体，奉献爱心。驻盐部队和敬老院结成“军民共建”、“警民共建”对子，本地中小学与敬老院建立“小手拉大手”对口单位，让老人们与年轻的生命谈笑玩耍。这些举措都会在某种程度上让老人们忘却一些如“自己老了，不中用了。”等烦恼。县民政局、共青团、妇联、盐津五尺道文化演艺公司、老友协会、老体协、老年大学民乐团、知音乐团，巾帼志愿者、义剪行动者等部门和团体每年经常开展“关爱老人、走进敬老院”主题活动，为老人们送欢乐、送祝福，充实了老人们孤独落寞的内心。这些活动，弘扬中华传统孝道文化，营造孝老爱亲、常怀感恩的浓厚氛围，温暖了每一位老人的心。积极在全社会宣传和倡导营造敬老爱老、助老养老的良好氛围。几年来，全县各级组织走进各个敬老院，开展丰富多彩的敬老爱老主题活动100场次以上，调动老人们共同参与的积极性，和五保老人们同欢乐同奋进，极大的丰富了老人们的文娱生活。

盐津“九化模式”不仅长效保证了盐津五保老人有良好的生活条件和生活环境，还使他们告别贫困，彻底转变了生活方式，提升五保老人的物质、文化生活水平，力求从人性化角度出发，使五保老人搬得进来住得下去，力求活得有尊严，让他们安享“老有所养、老有所医、老有所为、老有所乐”的晚年生活。2010年和2011年，敬老院的上级主管部部门——盐津县民政局分别被国家民政部授予“全国农村五保供养工作先进单位”和“全国民政系统行风建设示范单位”荣誉称号。2010年10月，中和敬老院荣获“云南省民政系统行风建设示范单位”称号，2011年7月，中和敬老院和豆沙敬老院荣获“昭通市文明单位”称号。

三、盐津县五保老人集中供养存在的问题

1.敬老院人员配备不足，服务运转力不从心。各敬老院正式员工只有2-4名，招聘员工8-20多名不等，管理护理人员偏少，难以承担复杂繁多的院务工作。绝大多数是临时聘用人员，他们大多没有经受过高层次的专业培训，业务技能也有不小差距，服务水平不够高。在招聘员工过程中，能适应敬老院的护理人员难以招到。普遍反映，敬老院员工们的薪水待遇普遍偏低，工资待遇也和行业劳动量不成正比，现在护理员的工资待遇平均不足1500元，因此就使一些员工缺少工作动力和热情，影响管理质量和管理水平。敬老院也无法解决员工和专业人员偏少的问题，能满足老人们的物质供养已经很不容易，非物质的精神供养在现时还无法顾及。

2.非物质（特别是精神）供养不足。五保老人全靠政府和社会救济、供养、医疗、安葬，物质需求已经基本得到满足。但由于身体行动不便，视力、听力、记忆力下降或产生功能性障碍，再加上居住条件、经济照顾条件等限制，以及家庭成员中或沟通困难或有歧视性看法，或丧偶打击或病痛折磨均会给老人造成不同程度的自卑感、压抑感、孤独感，寂寞感、失落感、无助感和脆弱性，久而久之，老人感到生活单一乏味，有苦难言或言而无用，以致产生心态失衡或心理障碍。他们大多是文盲，还长期处于单一的生活圈子和生活环境。缺乏亲人探望和照顾，导致心理平衡感的缺失，他们社会参与的机会较少，社会参与的需求较低，希望改善人际关系成为他们的普遍诉求。所以非物质供养，特别是精神供养严重缺失，影响了广大老人的生活质量。

3.乡镇，村社和敬老院关系协调上有不融洽的现象。集中供养五保老人由县民政局直管，各乡镇民政所协助工作，但个别乡镇和村委会对这项工作重视不够，敬老院和当地政府、村社沟通、协调起来有困难，供养合同、协议履行不力。各村、社区和敬老院关系协调沟通和配合不到位，存在各自为战，互不买账的现象。在进住敬老院之前，五保老人的吃穿住都由村委会、社队负责，包括进入敬老院的一系列手续都是由村干部和民政所干事代辦。但进院后，有些乡村干部不清楚自己所在的乡村两级部门在五保老人集中供养工作中应尽的责任，把五保老人送进敬老院之后像甩包袱一样，进院之后村里社里就不闻不问了，就连敬老院主动联系有时也爱理不理的。

4.缺乏医疗救助、心理疏导、精神慰藉服务。建院当初各敬老院都建有医务室，但是由于是公益性的，医生没有盈利，留不住医生。豆沙、牛寨、中和、普洱四个敬老院现在都没有医务室，没有急诊室，医疗保健室，心理咨询疏导室、精神慰藉室。没有应该具备的医疗设备，如抢救床、氧气瓶、吸痰器、无菌柜、紫外线灯。没有康复设备，如物理治疗设备、作业治疗设备，没有安防设备，如呼叫设备、计算机及网络设备等，更没有懂专业有耐心的护理照料、保健康复、精神慰藉专职人员和心理咨询师。五保老人得病后直接去乡镇卫生院诊治，乡镇卫生院治不了再转院去县级医院。老年人管理方面本来就困难，他们大多怪异，难以晓之以理的沟通，难以用爱心来感化；心理大多扭曲，每年每个敬老院总是要送好几个精神出问题的老人去精神病医院，康复后再接进院里供养。

5.亲属对进院老人关心不到位甚至漠不关心。五保老人入院前本来就由村社出面协调商量、满足条件的安排五保老人的亲属供养，绝大多数提出的条件是把老人供养去世后土地山林财产划归供养照顾的亲属所有。自从老人进院之后，有些亲属就几月半载也不到敬老院去探望和问候老人家，敬老院打电话联系，当事人也爱理不理，漠不关心，好像根本没当回事一样。但是老人的土地山林财产当事人（亲属）是始终享受着的，但就是不履行随时进院探望、问候老人的职责。

四、完善盐津县五保老人集中供养工作的对策

1.加大对敬老院工作者的培训力度。根据敬老院现实需要，县民政局应该进一步有计划有步骤加强敬老院管理服务人员的专业知识、职业道德以及岗位技能培训，不断提升敬老院员工的道德素养和业务能力，使之更加适应敬老院的相关工作。同时，尽力做到定岗、定人、定责，加大标准化服务体系建设。要大力培养适合敬老院工作的职业工作者，特别是养老护理员。专业人员大量缺乏，但是又不重视敬老院工作人员的在岗培训，这就使得敬老院的服务质量受到质疑。建立敬老院员工定期培训机制加强培训是迫在眉睫的事情，重点培训内容应有老年人心理学、护理学、老年医学等方面的内容，取得养老护理员资格，从而提高各个敬老院的专业化和规范化程度。

2.由政府在院内建立医务室、急诊室，心理咨询室、精神慰藉室。应该在敬老院设立专门医务室，聘请专业的医务人员，常用药品和医疗器械应该配置齐全，定期开展健康状况检查并建立五保老人健康档案，发现病情及时治疗。招聘具有从业资格的，有自觉性、责任感的护理员工，懂得必备的心理抚慰常识和能力，定期对老人进行心理辅导，精神慰藉以及临终关怀，通过对老人细心的呵护服务，使每位老人活得快乐而健康。让老人们视院为家。

3.加强宣传，营造氛围，创造五保人员养老的良好社会环境。建设好敬老院除了政府重视，还需要社会各界形成综合合力，“老吾老以及人之老”，把“关爱老人、尊重老人、孝敬老人、帮助老人”的爱心活动发扬光大，引导全社会形成爱老、尊老、敬老、助老的良好社会风气。县、乡两级政府及有关部门要重视加强对全县公民涉老法律法规和政策的宣传教育，在宣传内容上，要重点宣传老年人权益保障法、国务院农村五保供养工作条例、省老年人保护条例和五保供养政策等。现在四个敬老院综合空床率达42.7%，要通过适当宣传方式和更大的力度，让院外的五保老人感受到集中供养的好处和敬老院的温暖，吸引更多的自养、散养的老人进住敬老院，提高五保老人集中供养率。

4.发动社会力量，构建全社会支持五保老人供养网络。关爱和帮扶老人不但是中华民族优良传统，更是一种道义与爱心的渗透。需要社会各界大力支持，鼎力合作，共同努力的伟大系统工程。专门靠政府供给是不够的。发动激励民间社会力量，积极参与到构建全社会支持关爱老人的网络中来。要充分发挥农村自治组织对五保供养的协调支持作用，从心理疏导、邻里关怀、亲情安抚等多方面给予支持，形成良性的社会支持网络。社区要积极构建和谐大家庭的和谐温馨气氛，对五保老人多给予认同、肯定和赞扬，创造条件让他们发挥晚霞余热，使他们在和社会密切的融合中找到成就感和归属感。学校和各界民间组织等单位团体，特别是孤寡老人的亲友和邻里，要经常给与五保老人更多的帮助和爱抚，提升老人们自尊、自强意识，克服落寞和封闭，自卑和无助等的心理困惑。

5.加强院務公开，开展监督评议活动。五保老人集中供养工作机制的重要组成部分是完善的监督体系。敬老院要进一步规范办事程序，全面推行院务公开工作，力求做到院务公开经常化、制度化，日常院务管理中，院务公开应该以财务管理为抓手，把财务公开作为突破点，建立健全相关制度，落实责任到人，利用公开栏、开会等多种形式进行院务公开。使院里的民主决策，财务管理，服务监督完全公开透明。应该加大宣传力度，设立院务公开意见箱，广泛征求意见和建议，并推行首问责任制度和限时办结制度。院民委员会对院务公开进行全面监督和评议，保障监督见实效。作为国家社会保障制度重要组成部分的《农村五保供养工作条例》，也应积极完善农村五保供养工作的监督体系，预防和惩治五保老人供养中的腐败问题。

6.通过法律制度保护和扩充五保老人的基本权利。保障五保老人的合法权益，建立和完善农村社会救助体系，为促进农村社会和谐稳定奠定坚实基础。充分发挥新闻媒体作用，广泛深入开展《老年人权益保障法》宣传教育活动，在全社会大力倡导尊老、敬老、养老、爱老的良好社会风尚；要充分发挥慈善机构的作用，积极开展走访慰问、公益性救助贫困老年人等活动，共同营造全社会关爱老年人的良好氛围。县级人大要考虑到五保老人在心理、文化、精神等多方面的需求，建立保护制度，加快老年人社会保障体系建设。建立健全对五保老人实施合理的司法救济和法律援助机制，切实把五保老人在法律层面的权利实在化，具体化。

参考文献：

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责任编辑 杜福洲