从房地产税收视野看房地产调控困境

摘要：2003年以来，国家对房地产市场进行了数论宏观调控，但依旧未能摆脱“房价越调越高”的困境。以海南为例，结合房地产市场各参与方的博弈关系，从房地产税收入手，分析房地产调控困境的成因及导致的问题。认为应尽快摆脱经济增长和地方财政对于房地产的依赖性，建立房地产市场平稳发展的长效机制，稳定市场预期、引导市场良性发展。

关键词：房地产调控;房地产税收;困境

中图分类号：F293

文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2019）12-0050-54

收稿日期：2019-10-21

自1998年我国房地产实行市场化改革，尤其是2003年房地产作为国家支柱产业的定位以来，中央政府围绕着房地产市场健康发展出台了一系列宏观调控政策，政府不断运用金融、财税、土地等市场化调控手段和限购、限贷、限售、限价等行政化调控手段，对房地产市场形成“诱致性影响”和“强制性影响”。虽然房地产调控取得了一定的成效，但依旧未能摆脱“房价越调越高”的困境。本文试图从房地产税收入手，分析房地产调控困境的成因以及由此产生的问题，期望能为建立房地产调控的长效机制提供政策建议，实现房地产业健康发展。

1 理论分析：房地产市场博弈关系是房地产调控困境根源

第一，从房地产调控顶层设计者来看，相机选择导致看涨预期上升。在自上而下的房地产调控中，中央政府是最直接的推动者，调控的主要目标是拉动经济增长和抑制房价上涨，两重目标权衡取舍，使中央政府面临当前经济形势和长远经济目标，以及社会利益和行业利益之间的相机选择。一旦经济增长出现下滑的时候，稳增长就成为首选，调控政策呈现出短期性、实效性、碎片化的特征，看涨预期不断上升。

第二，从房地产供给方来看，利益最大化驱动房价上涨。出让土地的地方政府，是宏观调控的执行者，在政治锦标赛竞争中，地方政府更乐于与房地产企业合作，从房价的快速上涨中获取经济利益;至于保障房供给，则成为其议题之外的选项。房地产商则利用地方政府的支持以及垄断竞争的市场优势，持续了10多年的高速发展时期。

第三，从房地产需求方来看，住房和财富增长需求为房价上涨提供了巨大空间。在住房供需矛盾尖锐的情况下，市场需求方提供了刚性支撑，住房购买力持续旺盛，购房者在房价快速上涨的过程中找到了一种可靠的投资渠道，因此对于连续性的、作用于需求端的诱致性调控政策，如信贷政策、税费政策已经能够形成“理性预期”，进一步降低了这类政策对于市场的外生冲击，而强制性限购、限售等措施对于房地产市场销售有显著影响，只能是暂时延后购房需求，但对于降低房地产价格则成效有限，一旦政策松綁，需求再度释放，继续推高房价。

2 实证分析：从房地产税收看房地产调控困境成因

2.1房地产政策短期倒转弱化了调控效果，房地产税收增速高位波动

作为房地产调控的顶层设计者，中央政府对房地产市场实行了反复的“促进”与“抑制”的调控策略，“救市”与“限购”政策交替上演，政策选择倒转频繁，影响了房地产调控效果，也损害了政府公信力。2005-2007年房价加速上涨，政府对高房价及投资性购房行为作出调控、抑制等回应，但是2008年全球性金融危机，使得楼市急转之下，抑制了经济增长，中央政府政策迅速反转，开始“救市”;在一系列救市政策实施一年后，2009年底全国房地产市场量价再创新高，2009年海南房地产销售额增长73.4%，民众抑制房价过快增长的呼声又起，2010年中央政府政策反转，“遏制”房价过快上涨，当年海南“国际旅游岛”正式上升为国家战略，大环境叠加政策利好因素，海南房屋销售额同比增长112.4%;到2014年，全国楼市低迷，“高库存”凸显，同时宏观经济增速下滑，从2014年2月-2015年6月，海南房地产销售额持续下降，最低累计降幅达到23.9%，中央政府政策再次反转“救市”;到2016年，部分一二线城市房价快速上涨，海南房地产也在北方雾霾等因素影响下迎来了反弹，2016年、2017年海南房地产销售额同比分别增长52.5%和78.5%，中央政府全国同步宽松的政策走势被打破，反转从紧，海南于2017年4月开始出台一系列限购限贷限售限价调控政策，2018年“4·22”最严限购令使房地产市场基本被冻结.2018年房地产销售额同比下降23.2%。

从房地产税收增速来看，随着房地产调控表现出较强的波动性，但无论是扩张型调控还是紧缩型调控，房地产税收呈现出整体呈现较快增长，2003-2018年，房地产税收年均增速35.7%，超过海南全行业税收年均增速15.4个百分点，一方面，两次扩张型调控效果显著，如2009年4万亿刺激后的2010年，2014-2016年房地产限购政策松绑后的2017年均是房地产税收增长的高点，分别增长105.4%和48.2%;另一方面，三次紧缩型调控无明显成效，如2003-2007年海南房地产税收年均增速达到48.8%，2018年在房地产信贷收紧、再次出台限贷限购政策下海南全省平均房价增长30.5%，房地产税收增速仍达到22.8%，房地产地方税收占地方税收比重达到53%，为16年来最高。

2.2房地产开发投资规模不断攀升，地方政府成为房地产市场最大受益者

作为房地产调控的执行者，“科层制的逻辑”决定了地方政府的行为取向，作为土地资源的垄断供应方，通过刺激房地产业来缓解财政压力是一种必然选择。2003-2018年，海南房地产开发投资规模不断增长，2017年房地产开发投资规模达到2053.11亿元，比2003年增长55.1倍，2018年受最严调控令影响有所下降;增长率存在明显波动，2010年国际旅游岛增长率为62.5%，以此为分界，之前是波动上升，之后是波动向下，表明近年来房地产业扩张开始放缓。投资规模扩大，房价自然水涨船高。

一般来说，房价的构成包括四个部分：土地出让金、政府税费、建安费用和房地产企业的利润。其中，地方政府从房地产得到土地出让金和政府税费（简称政府房地产税金）。2007-2018年，海南地方政府房地产税金不断增长，从52.84亿元上升至801.45亿元，增长14.2倍;占房屋销售额的比重绝大多数年份在四成以上，最高的2012年达到56%，也就是说房价中四成及五成以上的资金流向了地方政府，地方政府成为房地产市场最大受益者。从政府房地产税金累计增速看，当房价涨幅较高时，政府房地产税金往往比销售额增长得更快，如2010年国际旅游岛当年，房价涨幅为39.5%，政府房地产税金累计增速高于房地产销售额增速12.6个百分点;而当房价涨幅较低时，政府房地产税金增速也更低，如2015、2016年房地产库存较高时，房价涨幅为0.3%和5.8%，政府房地产税金累计增速分别低于房地产销售额增速10.3个和34个百分点，因此，地方政府对“房价涨”有较大的依赖性。

2.3房地产市场仍处于卖方市场，房地产开发企业利润不断攀升

在房地产市场化的过程中，房地产企业面临着前所未有的市场机遇和市场容量，而且具有垄断结构的房地产行业利润率远高于其他行业，因此，各种企业纷纷进入房地产行业。海南房地产开发企业数量从2005年的306家增长到2017年的1237家，增长3倍，最高峰2008年时达到1564家。从房地产市场供给来看，2003-2018年，房地产开发企业购置土地面积仅在2008年有较大上升，其他年份波动幅度较小，近年来有所下降，2017年基本降至2004年的水平。而从竣工面积来看，海南房地产开发企业竣工面积增长趋势较为明显，尤其是2014年后每年竣工面积均在千万平方米以上。由此可见，商品房建设土地供应持续吃紧，导致土地与住房两个要素的矛盾，房地产市场处于卖方市场的局面还将继续。

房地产卖方市场的逻辑吸引着房地产企业不断进入房地产市场推高房价并获取高额利润，2006-2018年，海南房地产开发企业本年利润从2.28亿元上升至193.37亿元，增长83.8倍;而房地产企业所得税主要影响因素为企业利润总额，在房企利润增长的同时，房地产企业所得税也逐渐成为房地产税收和全行业企业所得税的主要来源，2003-2018年，海南房地产企业所得税从0.22亿元增长到153.33亿元，年均增速高达54.6%，超过房地产税收增速18.9个百分点;占同期房地产业税收比重从4.4%上升至30.8%，占同期全行业企业所得税比重从4.6%上升至51.1%。

2.4投资投机需求不断放大，房地产持有环节调控政策缺失

房价的持续上涨使得我国城镇居民家庭财产的价值不断增加，进一步刺激着城镇居民增加持有住房资产的比例，这也让购房者不断地调整对房价走势的预期，进而影响到房地产调控的实施效果。2003-2018年海南房地产销售额总体增长，2018年达到2083.49亿元，比2003年增长86.8倍。从购房者结构来看，由于海南特殊的地域性，房地产市场对岛外需求依赖度较大，投机炒作氛围较浓，2010年国际旅游岛和2017年北方雾霾渲染下，房地产销售面积增速均超过50%，根据海口中心支行100家典型楼盘的监测数据，2013-2018年，岛外购房占比在75%以上。从岛内需求看，2003-2018年海南户籍人口虽然有所增加，但增速基本在2%以内，近年来下降至1%以内，2015、2016年还出现了降幅，表明了居民对住房的刚性需求逐渐下降，而投资型、改善型的住房需求增加，2003-2018年城镇人均可支配收入呈现了较高的增速，2018年海南城镇人均可支配收入比2003年增长3.6倍，也为投资改善型住房消费提供了资金来源的支持。

在我国房地产调控政策中，“重流转、轻保有”，而持有环节没有任何调控政策。2003-2018年，海南房地产流转环节税收（国内增值税、营业税、土地增值税、契税、耕地占用税）由3.85亿元增加至286.91亿元，年均增长33.3%，占房地产税收比重从75.5%下降至57.7%;保有环节税收（房产税、城镇土地使用税）由0.68亿元增加至27.99亿元，年均增长28.1%，占房地产税收比重从13.4%下降至5.6%，流转环节税收比重虽然有所降低，但体量仍然较大;而保有环节税收虽然也在增长，但体量却在下降。房地产保有环节税收较低，个人持有房产成本较低，房地产投资属性被明显地放大，导致“全民炒房”。同时，从实际來看，房地产流转环节税种如营业税税收成本因为房地产的旺盛需求内化到价格中转嫁给了购房者，使得新的平衡点的价格高于调控前的平衡价格，也在某种程度上助推了房价上涨。

3 房地产调控困境带来的问题

3.1房地产路径依赖制约地方政府经济结构调整

房地产业快速发展，大量资金流向房地产业，挤压实体行业发展空间，一旦房地产业下滑，经济、财政收入增长受到冲击较大。2003-2018年，海南省房地产贷款占本外币贷款余额比重从9.7%上升至33.6%，提高了23.9个百分比。2018年，海南省房地产税收占全行业税收比重为39.8%，而服务业税收比重为29.6%，其中新型服务业税收比重仅为6.12%（新型服务业包括信息传输、科学研究、水利环境和公共设施、教育、卫生、文化、公共管理）;2018年“4.22”最严调控令出台以后，2019年上半年海南GDP仅增长5.3%，落后于全国GDP增速0.9个百分点;房地产税收收入下降25.4%，拖累海南省全行业税收收入下降11.3个百分点。在经济和财政收入下行压力较大的情况下，2019年上半年海南省出台了引进人才落户海南等多重调控政策，不能不说是对保持经济增速的一种妥协。

3.2多层次住房保障供应体系建设力度远远不够

从1998年住房市场化改革以来，中央政府希望降保障性住房建设作为房地产宏观调控的重要体系，从“以经济适用房为主体的住房供应体系”到“房地产市场和住房保障”再到“逐步建立多层次住房保障供应体系”，但是抑于经济发展的需要和地方政府的利益冲突，一直没有得到有效执行。以经济适用房为例，2005-2010年，海南省经济适用房投资额、销售面积占住房投资额和住房销售面积的平均比重仅为3.2%和4%。此外，“售强租弱”的格局仍未能改变，2003-2017年，海南房地产企业出租收入占房地产企业经营收入不到1%，住房租赁市场滞后性抑制了多层次住房需求的实现。

3.3房地产和土地资源利用效率较低

房地产保有环节调控政策缺失，持有房产成本过低某种程度放大了房地产投资性、投机性需求，影响房地产正常流通，2003-2018年海南省商品房空置面积由72.4万平方米上涨至642万平方米（空置面积数据来源WIND），增长7.6倍，导致地方政府更多通过限购、限售等行政措施，人为改变房地产市场供求关系，以达到短期的宏观调控目的。此外，低成本也造成房地产资源利用低效，开发商大量捂盘、惜售、囤地等恶意炒作行为屡禁不止，2005-2016年，海南批而未供土地11544.34公顷（土地审批及供应数据来源WIND），占审批土地面积的25.8%，也就是说1/4的土地未得到有效利用，土地供给的转化率较低。

4 政策建议

4.1完善地方管理体系建设

一是继续探索央地财税体制改革，提高地方税收分成比例。推进房产税改革，完善环境税、资源税等税收征收制度，加快地方主体税种建设。二是着力完善以多元化经济为目标的产业发展战略，把更多的资源用于高新技术产业等新兴产业，提高经济质量。三是完善土地出让制度，引导地方政府向土地市场管理者角色过渡。加大基础设施建设，把医疗、教育、产业配套等没施合理分散，避免公共资源过度集中，有效消除人地矛盾。

4.2加大房地产供给端调控政策力度

一是加大土地供應，加快集体建设用地进入住房市场，盘活城市的闲置用地和低效用地，提供多元化土地供应;适当提高土地供给规划中住宅用地供给面积。二是继续完善保障性住房制度，增加公租房和廉租房供应，满足中低收入基本住房需求。三是加快住房租赁市场特别是长期租赁市场的发展，推进租售同权政策，完善公租房管理，根据家庭人口收入、房租给予困难家庭租房补贴，引导个人通过租房解决住房需要。四是加快房地产企业转型升级步伐，以房地产资产管理和服务为核心，积极构建并优化以持有住房为主的商业模式，提高房地产企业核心竞争力。

4.3提升房地产需求端调控政策的有效性

一是充分发挥限贷政策抑制短期泡沫、限购政策抑制中期泡沫的作用，形成市场稳定预期。二是在三四线城市需进一步完善“去库存”政策，加快户籍制度改革，把“去库存”和促进人口城镇化结合起来。三是加快房地产信息系统的联网建设，精准识别出投机性、加杠杆、高空置、多套房的居民和企业，进行“靶向”调控，避免误伤刚性需求和改善性需求。

4.4优化房地产税收调控工具结构

一是重点发展保有环节税收，对增量房产及空置土地进行征税，提高房产持有成本，抑制投机性购房。二是调整房地产流转环节税种，适时调整土地增值税政策;实行差异化增值税、个人所得税、契税政策;发挥印花税调节功能，对于热点城市，可规定10%或更高税率。三是给予租赁住房税收优惠，对企业用于建设租赁住房的土地，对其应缴纳的土地使用税、土地增值税、房产税给予一定减免;对出租的个人住房在一定时期暂免房产税。

参考文献：

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作者简介：陈颖，高级会计师，中国人民银行海口中心支行。

注：文中房地产经济年度数据来源于历年海南省统计年鉴，2018年数据来源海南省统计月报，月度数据均来源于海南省统计月报。房地产税收数据来源于税务部门分行业税收数据表。