浅谈新时代农村宅基地制度改革

白文龙

摘要：本文通过对农村宅基地制度改革的综合研究，分析宅基地改革进程中所存在的问题，结合《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》和《中共中央 国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》中“深化农村土地制度改革”的相关内容，对宅基地制度改革提出建议。

关键词：乡村振兴;宅基地改革;方向及建议

1.引言

实施乡村振兴战略，是十九大作出的重大决策部署，是基于中国特色社会主义进入新时代和我国社会主要矛盾转化所作出的重大判断和战略安排，也是新时代“三农”工作的总抓手。2019年中央一号文件《中共中央 国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》中提出把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重。要深化农村土地制度改革。其中提出要稳慎推进农村宅基地制度改革，拓展改革试点，丰富试点内容，完善制度设计。

宅基地是我国农村“三块地”改革的核心，与农民相关度最高、利益关系也更为密切。宅基地制度改革是当前农村土地制度改革的重要内容，也是新时代形势下推进村庄转型、促进乡村振兴所面临的全新课题。农村宅基地制度改革，对解决当前农村土地制度改革存在的问题与乡村振兴都非常重要，也关系到广大农民的福祉，有及其重要的作用。

2.当前宅基地制度存在的问题

多年来，我国宅基地制度不断调整完善，已形成一套具有中国特色的制度体系，有效保障了农民权益，对于农村社会稳定起到了重要作用。但随着工业化、城镇化进程的快速推进，现行宅基地制度已不能完全适应如今快速推进的工业化、新型城镇化和农业现代化的要求，并滞后于当前农村经济社会的发展的实际情况，且存在的问题日益突出。

2.1闲置、低利用率宅基地数量巨大，缺乏有效的退出机制

随着城市化的进程加快，农村劳动力大规模的向城市涌人，农村人口大量迁移至城市，导致农村出现大量农房、宅基地长时间闲置。如果有效利用，将是很大的一笔土地财富。大量超标准和闲置的宅基地缺乏有效退出补偿机制。我国现行法律对宅基地收回程序和补偿标准缺乏具体规定，导致实际可操作性不强，更缺乏引导村民主动退出宅基地的有效机制。各地“少批多占”“未批先建”等历史遗留问题较多。当前客观现实来看，我国农村宅基地退出问题，仍处于“无法可依”的状态之下。因此对于农村农民在退出宅基地过程中的合法权益保障这一问题而言，也缺乏明确的法律依据与法律保障。

2.2宅基地无序扩张，管理失控

我国农村宅基地数量庞大，尽管法律在宅基地管理上的规定非常严格，但是，事实上很难实施。镇以上土地管理很难落地，实施机制缺乏，管理成本高昂。一个乡镇土地管理所人员有限，很难对全镇几万农户进行监管。现行宅基地审批制度不适应农民的实际建房需求，导致农户边报边建、乱占滥建等现象时有发生。政府对宅基地使用缺乏有效的管理，使得规划和用途管制无法实施。在政府管制缺失情况下，农民宅基地的扩张和新房建设更是处于无序状态，严重影响着农村建设和城市发展。

2.3宅基地流转受限，流转市场低效

农村宅基地是农民最重要的资产。宅基地流转不顺畅会使得宅基地成为一块沉睡的资产。近些年，一些发达地区的农村宅基地被私自变更用途进行地下交易，并且这种情况屡禁不止。但由于政策的限制，这些闲置的宅基地沒有合法的交易渠道，价格远远低于其价值。农民的宅基地或闲置或局限封闭于单一自住用途的状况，无法流转，在任何一个建设用地紧缺而市场经济却高度活跃的地区，这种情形显然是脱离当地社会经济整体发展的轨道。宅基地流转不畅，导致城乡资源阻断，城乡融合无法实现，农村建设用地一直未被市场合理配置，建设用地指标与地方实际需求严重脱节，导致资源利用效率非常低下。农村宅基地交易市场不发达、交易流转不顺畅、农户权益不明确等问题严重限制了宅基地流转。

2.4宅基地用益物权不明确，农民权益受损

我国政策一直强调保障农民宅基地用益物权。按照《物权法》规定，农民的宅基地使用权被明确界定为用益物权。但是，当前法律规定的宅基地用益物权相比较于一般意义上的用益物权，其宅基地收益权不明确。因而农民的用益物权往往受到忽视，由于得不到法律和制度的保障，民间纠纷不断，最终损害的，还是宅基地权利人自身的权益。

3.宅基地制度改革的方向及建议

进入新时代，宅基地制度改革也进入了新的阶段。宅基地改革是农村“三块地”改革的核心，是关系到农民福祉的重要改革。宅基地改革应服务于当地经济、社会发展的实际需要。从客观来看，作为农村的一项基本土地制度，宅基地制度与当地经济、社会、生态等各方面的发展条件是紧密关联的，其制度改革不能脱离这些实际的条件去设计。只有让制度设计适应于客观条件与实际需求，才能在实践中得到有效的贯彻落实，从而真正发挥其作用与效应。

3.1明确宅基地用益物权，保障宅基地权益

新形势下，深化农村土地制度改革主线仍然是处理好农民和土地的关系。宅基地使用权确权登记颁证，是农村土地制度改革基础性工作。借鉴我国试点改革的经验，结合各地实际，亦可看出我国农村土地制度应该更明确地规定土地产权的主体，明确土地所有权的享有者，要经过严苛的法律程序来确定土地的所有权，这样才能最有效最明确地解决产权等问题。赋予宅基地财产权，应该是宅基地制度改革的重要突破口。要明确、保障农民的宅基地用益物权，应当明确宅基地的用益物权本身就包括宅基地本身和附加在宅基地之上的不动产（含房屋）的使用、占用、收益的相应权能，使其真正成为农民的财产。

3.2有效盘活闲置宅基地和闲置农房

数量巨大闲置宅基地和闲置农房是农村最大的“隐性资产”。随着农村大量人口进城落户，农村“空心化”现象越来越突出。同时，一些村集体经济组织“空壳化”严重，几乎没有多少村集体经济收入。因此，无论是发展壮大村集体经济，还是增加农民财产性收入，都要鼓励农村集体经济组织在盘活闲置宅基地和闲置农房上作文章，探索闲置农村宅基地多种利用方式。深化农村宅基地制度改革，要在法律法规框架下，有意识地放宽市场化用地主体的限制，扩大村集体经济组织的经营自主权。特别是允许农村集体经济组织以出租、合作等方式盘活利用空闲农房及宅基地，优先发展农村新产业新业态，增加农民财产性收入。

3.3加强宅基地流转，建立宅基地交易市场

目前我国土地流转还未形成一种规范的、统一的制度，不同地区之间存在较大差异，而且还存在如土地流转合同不规范、承包土地零散、土地流转后缺乏管理等问题，影响了宅基地流转。因此，宅基地流转正确认识土地流转与整个农村经济发展的关系，结合实际采取合理的对策推动农村宅基地流转制度完善。放活宅基地使用权流转，建立农村宅基地交易市场。建立起一个农村集体建設用地的自由流转市场非常重要，只有实现农村集体建设用地与城市国有建设用地“同地同价同权”，使要素市场平等化，宅基地使用权才能真正流转。未来应该允许宅基地使用权自由转让、抵押和出租，还应该允许农民住房的买卖、抵押和出租。

3.4完善宅基地管理制度，建立有效退出机制

要加快构建农村宅基地退出补偿相关法律制度，并对退出补偿标准、程序、对象、范围问题予以明确。同时在立法完善与修订的过程中，必须树立以保障农民合法权益的根本与核心的原则理念。完善农村宅基地管理机制，建立农村土地管理议事决策、民主监督机制、矛盾纠纷调等机制，促进农村土地基层管理。加强农村土地利用、乡村建设规划与管理工作，通过强化和优化规划来管控农村宅基地利用。鼓励农民自愿有偿退出宅基地，积极探索农民宅基地退出机制，保障农村农民的合法权益，促进我国土地资源的合理配置。

参考文献：

[1]中共中央国务院.中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见[EB/OL]. www.gov.cn/zhengce/2018- 09/26/content_5325534.htm，2018年9月.

[2]中共中央国务院.中共中央国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见[EB/OL].www.gov.cn/zhengce/2019-02/19/content_5366917.htm， 2019年2月.

[3]刘守英.农村宅基地制度的特殊性与出路[J].国家行政学院学报，2015（03）：18-24.

[4]晓叶.农村宅基地制度改革的特点与方向[J].中国土地，2018（05）：1.

[5]贺达水，高强.农村宅基地制度改革研究[J].理论探索，2018（04）：86-91.

[6]龙开胜.宅基地使用权制度改革的现实逻辑与路径选择[J].社会科学家，2016（02）：10-15.

[7]段龙龙.农村宅基地制度改革：关键问题、产权保障与重点突破[J].当代经济管理，2019（04）：11-16.

[8]向开元.农村宅基地退出补偿机制的立法不足与完善[J]法制博览，2018（32）：210.