铁路企业参与民族地区贫困治理困境与路径选择

谭伟

摘 要：民族地區地处我国广大的边疆地区，自然环境恶劣，生态环境脆弱，人文环境复杂，贫困问题突出。铁路扶贫在全国扶贫开发工作大局中责任重大、使命光荣，拥有行业扶贫、定点扶贫双重职能。铁路企业在贫困治理实践过程中，面临客观环境的挑战，也有体制机制的约束，通过认真分析自身面临的问题与困境，主动广泛搭建平台，动员各方力量参与，选优配强扶贫干部，充分发挥铁路自身的优势资源，逐步找到了民族地区通往脱贫之路的路径方法。

关键词：铁路企业;民族地区;贫困治理;困境与路径

铁路企业作为精准扶贫的中坚力量，在成功打赢脱贫攻坚战中发挥着重要作用。在取得一系列成绩的同时，我们也看到了差距与不足，面对民族地区社会发展的滞后性和不均衡性，铁路企业认真研究历史与现状，总结经验与方法，形成了铁路企业参与贫困治理的独特模式。

一、中央对铁路企业扶贫工作的定位

习近平总书记在2016年10月召开的全国国有企业党的建设工作会议上提出“使国有企业成为党和国家最可信赖的依靠力量”。国有企业的性质和精准扶贫的特性决定了铁路企业应该是也必须是精准扶贫中最可信赖的依靠力量。一方面，精准扶贫是社会主义制度优越性的表现，作为国民经济大动脉的国铁企业以“人民铁路为人民”为服务宗旨，必须在精准扶贫中承担起不可替代的社会责任;另一方面，铁路企业作为综合运输体系中的骨干，在管理网络、技术实力、人力资源等方面具有天然的优势，可以有效地形成扶贫联合体，对贫困地区实施整体的、系统的、有规划的精准扶贫。

长期以来，中国铁路总公司始终将助力精准扶贫、精准脱贫视为极其重要的政治任务和社会责任，成为打赢脱贫攻坚战的重要力量。2017年8月，中国铁路总公司向国务院扶贫办专题报送了全国铁路开行公益性“慢火车”情况。8月18日，时任国务院扶贫开发领导小组组长、国务院副总理汪洋在2017年111期《扶贫信息》上批示：中国铁路总公司认真落实中央的扶贫攻坚举措，展示了国有企业的社会责任感及能力水平，值得充分肯定。2018年4月，中国铁路总公司党组向中央专题报送了《关于做好铁路扶贫工作坚决打赢脱贫攻坚战情况的报告》（铁总党〔2018〕22号），全面报告了党的十八大以来铁路建设扶贫、运输扶贫和定点扶贫工作，明确了2020年铁路扶贫目标任务和推进措施。2018年4月23日，全国政协主席汪洋在《报告》上批示：成绩可圈可点，目标令人鼓舞，认真抓好落实，不断完善提高。

铁路扶贫在全国扶贫开发工作大局中责任重大、使命光荣，拥有行业扶贫、定点扶贫双重职能。根据铁路行业特点，党中央、国务院赋予铁路企业扶贫4项职责：一是国务院扶贫开发领导小组成员单位职责。推动和落实铁路行业、铁路系统扶贫工作。二是打赢精准脱贫攻坚战部际联系单位职责。落实《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》分解的任务，推动国家铁路网连接贫困地区的重大项目建设，落实全国革命老区开发建设相关工作部署，参与全国14个集中连片特困地区区域发展与脱贫攻坚联系工作。三是秦巴山片区扶贫开发牵头单位职责。协同科技部、国家铁路局牵头联系秦巴山片区脱贫攻坚工作。四是定点扶贫工作责任单位职责。中国铁路总公司承担了4个国家级贫困县（河南省栾川县、陕西省勉县、宁夏回族自治区固原市原州区、新疆维吾尔自治区和田县）的帮扶任务。各铁路局集团公司全部承担省级党委政府部署的扶贫帮困任务。全国铁路到2017年年底共承担4个单独县（区）和46个村的帮扶任务。

二、铁路企业参与民族地区贫困治理问题困境

铁路企业作为精准扶贫的中坚力量，在成功打赢脱贫攻坚战中具有不可替代的作用。但因贫困地区生态环境的脆弱性和发展的滞后性，使得以外力推动为主的扶贫模式本身具有挑战性。同时，以完成政治任务为逻辑的反贫困思路，也因认识的局限性而缺乏持续的动力。

（一）民族地区贫困治理的客观环境决定了反贫困面临挑战性

受自然生态、民族宗教、历史文化、经济发展、教育技术等因素的制约，致贫问题与民族宗教问题、生态环境问题交织。贫困程度深、贫困面积广、贫困人口多、贫困发生率高、减贫速度慢，是民族地区贫困情况的具体表现。老少边穷、生态多样、环境复杂，使得民族地区贫困问题具有特殊性。

（二）铁路职工主动参与精准扶贫的积极性和潜力有待激发

铁路行业作为一个传统行业，政企分开时间不长，走向市场过程中经验不足，职工在市场经验与开发、市场融入与竞争等方面的表现欠缺，把脉市场、塑造品牌、占领市场的能力不强。铁路职工直接参与精准扶贫源于集团公司的行政命令和自身的社会责任感，脱离铁路主业全身心参与扶贫面临动力不足与发展困境。扶贫职工面临新环境、新使命、新目标，在路线图、时间表的安排下，取得脱贫攻坚的显著成效有挑战，特别是民族地区的定点扶贫脱贫问题。

（三）铁路企业参与精准扶贫激发内生动力的长效机制有待完善

在传统的扶贫治理中，铁路企业扶贫模式以救济式扶贫和开发式扶贫为主。在救济式扶贫模式中，企业不断投入物质资源，贫困群体单方面接受物质资助，无法产生自我脱贫的新能力和新动力，企业发展也难以从中实现有效互动，因此常常成为一种“良心”式行为。开发式扶贫相比救济式扶贫，对于提升贫困群体能力素质和区域资源供给有更大的作用，但开发式扶贫中企业常常简单输出技术、人力和资本，无法将企业自身的战略定位、长远发展与贫困群体和区域的需求形成链接，难以形成可持续的互动模式。而且在部分领域，由于相关政策体制不够完善加上政府部门的协调不力，贫困区域和人口内部消极的平衡状态难以打破，没能培育和发展积极因素带动贫困人口致富的欲望和动力，扶贫成了“输血式扶贫”。长此以往，容易养成贫困户的“等靠要”思想和企业的“力不从心”，扶贫效果的可持续性不强。

（四）铁路企业参与精准扶贫作用力量单一

精准扶贫是一项环节繁多、体系庞大的系统工程，企业只是社会扶贫工作体系的一部分，仅靠单一的大型企业参与扶贫，难以形成企业间联动和联合作战的有利态势。此外，发挥不同类型、不同性质、不同规模的企业在精准扶贫中的作用，才有利于形成组合拳，博采众长并形成多元互动关系。因此，铁路企业在参与精准扶贫的过程中，也需要与政府、社会组织以及其他企业等共同建立和完善互动协同机制，形成广泛动员、全社会力量参与精准扶贫的制度保障和生态氛围。

三、铁路企业参与民族地区贫困治理路径选择

发挥铁路扶贫工作的独特优势，创新铁路扶贫工作的方式方法，寻求铁路参与民族地区贫困治理的最优路径，是当下面临的重大考验，也是打赢脱贫攻坚战的必然选择。

（一）广泛动员各方力量参与扶贫工作，汇聚起打好脱贫攻坚战的强大合力

充分发挥铁路党组织和群团组织优势，加强铁路基层党支部与贫困地区党支部的联学共建，开展“组织共建、队伍共管、困难共帮、资源共享”活动，帮促其在脫贫攻坚战中发挥战斗堡垒作用和先锋模范作用。发挥好驻村第一书记、扶贫干部作用，开展铁路单位与贫困村、铁路职工与贫困群众结对帮扶等活动，开展共青团希望工程、慈善捐助、志愿服务，动员广大铁路职工积极参与送温暖、送点子、送方案、送书籍、购买贫困户农产品“四送一买”活动，增强贫困群众早日脱贫的信心。同时，充分发挥铁路在运输体系中的骨干作用，发挥产业链优势，与其他企业和社会组织共同参与到铁路扶贫事业中来。

（二）精准安排铁路建设项目，充分发挥铁路基础设施的支撑作用

在全国各地铁路建设需求旺盛的情况下，优先安排贫困地区铁路建设项目，力争早开工、早运营。一是优化项目建设安排，精准改善贫困地区交通条件。突出六盘山区、秦巴山区等14个集中连片特困地区、革命老区、少数民族地区、边疆地区铁路规划建设，采取一区一策，实现项目精准安排、资金精准使用，进一步扩大贫困地区路网规模，改善路网质量。二是发挥铁路建设投资对当地经济的直接拉动作用，精准带动贫困地区尽快脱贫。对不通铁路的贫困地区，集中力量重点推进，为贫困地区架起脱贫致富的桥梁。对已开通铁路但不能满足需求的贫困地区，及时补强铁路运能，拓宽贫困地区与发达地区的铁路运输通道。对具备高铁建设条件的贫困地区，加大高铁建设力度，逐步让更多的贫困地区跨入“高铁经济圈”。按照“节约资源、服务沿线群众”的原则和“建管养扶贫一体化”的要求，优化贫困地区铁路项目施工组织方案，优先选用贫困地区人力物力，强化当地劳务人员工程施工技能培训，着眼长远，永临结合，把临建工程打造成为贫困地区基础设施，利于贫困群众永久使用，让贫困群众真正受益。

（三）发挥铁路运输优势，进一步增加贫困地区铁路运输产品有效供给

坚持人民铁路为人民的宗旨，提供安全可靠、适应扶贫需求、群众欢迎的运输产品。一是加大对贫困地区运力支持力度，对支农惠农物资优先安排运力，推出适合贫困地区物资外运特点的货运产品，增加贫困地区铁路货运有效供给，提升铁路货运保障能力。进一步调整优化贫困地区货运办理站布局，补强货运设施设备，扩大贫困地区货运服务覆盖面。二是下大力气开好“慢火车”。针对边远地区贫困群众出行难问题，合理安排开行对数、停站、停点，改善站车条件，改造列车内部结构和设施，方便贫困群众携带生鲜农副产品进站上车，打造一批具有地方特色、更加适应贫困地区群众需求的“慢火车”服务品牌。组织开好贫困地区务工人员专列，全面做好务工人员售票服务，为贫困地区群众提供更加实惠、更加便利的出行条件。三是积极探索公铁联运模式。对于铁路运力无法覆盖的贫困地区，与当地政府、企业共同建设客货运输服务功能完备、公铁无缝接驳的无轨车站，特别是高铁无轨站，让这些没有高铁的贫困地区也能分享到高铁发展红利。

（四）广泛搭建平台，发挥贫困地区“造血”功能

推行“铁路+旅游+扶贫”等帮扶模式，充分利用站车优势推介贫困地区旅游产品，组织向贫困地区开行旅游专列，促进贫困地区旅游业发展，帮促贫困地区发展旅游商贸，增强贫困地区“造血”功能。建立站车公益扶贫宣传点，深化铁路公开公益扶贫。通过搭建扶贫农产品线上、线下销售平台，进一步整合企业扶贫资源，拓宽营销渠道，利用高铁车站、旅客列车、12306和95306等铁路运输信息服务平台，建立扶贫农产品展销合作长效机制，促进农业增效、农民增收。针对贫困群众脱贫内生动力不足的问题，组织当地政府工作人员、扶贫干部、贫困群众代表乘坐高铁，体验公益性“慢火车”，外出考察扶贫项目，拓展扶贫工作视野。

（五）选优配强，进一步激发扶贫干部的工作激情

要坚持选派一大批对农村有感情、对贫困群众有责任心、对市场有敏锐嗅觉的优秀铁路干部担任第一书记和驻村干部。同时，要给予扶贫干部更多理解和支持，主动排忧解难，在政策、待遇等方面予以倾斜，想办法激发扶贫干部的工作热情，让扶贫干部安心、安身、安业，更好履职奉献。要发挥宣传部门的作用，统筹各种宣传资源，广泛宣传铁路扶贫先进集体和先进个人事迹，宣传好的扶贫项目和运行机制，扩大铁路扶贫工作影响力。

铁路企业要积极参与民族地区贫困治理，建立脱贫返贫的长效机制，充分发挥社会治理主体的主动性、积极性、能动性，让贫困地区脱真贫、真脱贫。铁路企业参与打赢脱贫攻坚战是当下最重要的政治任务和社会责任，也是铁路参与推动社会治理体系与治理能力现代化的重要体现。

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（作者单位：中央民族大学）