河长制体系实施后渔政在渔业资源管理方面的职责与任务

文/崔冬健 王书毅* 卢群

一、河长制体系建设背景及目标

党的十八大提出“大力推进生态文明建设”的战略决策，习近平总书记在十九大报告中提出“人与自然是生命共同体，人类必须尊重自然、顺应自然、保护自然。要加大生态系统保护力度。优化生态安全屏障体系，构建生态廊道和生物多样性保护网络，提升生态系统质量和稳定性”。

2015年9月11日新出台的《生态文明体制改革总体方案》明确提出，构建自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度、空间规划体系、资源总量管理和全面节约制度等8个方面的制度体系，为加快推进我国生态文明建设打牢制度桩基，夯实体制基础。

2016年12月11日，中共中央办公厅、国务院办公厅颁布了《关于全面推行河长制的意见》，在全国江河湖泊全面推行河长制，构建责任明确、协调有序、监管严格、保护有力的河湖管理保护机制，为维护河湖健康生命、实现河湖功能永续利用提供制度保障。根据《意见》，建立省、市、县、乡四级河长体系，各级河长由党委或政府主要负责同志担任，首长负责、部门共治。

二、渔政执法主体职责及范围

2013年12月28日修订的《中华人民共和国渔业法》规定：“县级以上地方人民政府渔业行政主管部门主管本行政区域内的渔业工作”。

2011年颁布的《云南省渔业条例》规定：“县级以上人民政府渔业行政主管部门应当加强水生生物产卵场、索饵场、越冬场、洄游通道等重要渔业水域的保护”；“县级以上人民政府依法建立水生生物自然保护区，对珍稀、濒危、有重要经济价值的水生生物资源及其自然栖息繁衍生存环境实行重点保护”。

在上述法律中规定了江河自然水域是渔政执法和渔业管理的主体范围；水生生物资源及重要生境是渔政管理的主要目标，其管理对象不仅限于渔业捕捞从业人员，也包括涉及水生生物资源及重要生境损害案件的自然人和法律主体。

三、河长制体系与渔政执法体系现存的几个问题

（一）管理对象及主要责任的划分问题

河长制体系构建后，各级河长成为辖区内江河水域健康的第一责任人，各相关部门协调，负责保护水资源、防治水污染、改善水环境、修复水生态的任务。水生生物资源，尤其是鱼、虾、贝类作为水生生态系统的消费者，是江河水域生态系统的重要组成成分，也是水域生态系统中食物链及能量流动链条的重要节点。水生生物资源以及重要生境仍然是渔业管理部门及渔政执法的重点。水域环境保护、岸线保护以及重要生境基质保护应交由河长制体系中的环保、水利、国土等部门为管护主体。

（二）地方河长制体系与渔业管理协调不畅的问题

根据《中华人民共和国渔业法》，县级以上渔业行政主管部门负责辖区内渔业管理，其管理职责包括渔业捕捞、渔业安全、有重要经济价值的水生生物资源及其自然栖息繁衍生存环境等。因此，渔政机构的设置在县级行政体制以上，乡、村河长以及部门河长能否执行行政辖区内水生生物资源及栖息环境仍存在不明确性。

此外，在现有河长制体系下，渔业部门实施的长江春季禁渔、增殖放流以及涉水工程项目的监管，比如，禁渔行动的通告主体、增殖放流活动的管理主体、渔政执法、鱼类栖息地（物理、化学）环境的保护主体是否仍是渔业行政主管部门，渔业行政主管部门在实施这些活动是否需要向当地河长报备等也存在执行过程中程序协调不畅的问题。

（三）河流保护的法律法规问题

国家和地方涉及河流保护的法律和功能区划有很多，其中有些条款存在一定的矛盾，比如国家对自然保护区的管理要求其水质应达到地表水II类水以上标准，渔业水质标准中对鱼虾贝类栖息地及洄游通道的水质标准是参照地表水III类水来确定的；而污水排放标准中各排放指标远大于地表水III类水或渔业水质标准限值。以云南省境内的赤水河为例，赤水河河源段及其支流在昭通镇雄县、威信县境内被列入国家级自然保护区，其水环境要求达到地表水II类水，而在水功能区划中，赤水河河源段大部列入III类水功能区。各部门对同一水域的管理和执法引用的法律和标准不同，执法结果就会产生较大差异。

此外，赤水河河源段作为长江上游珍稀特有鱼类国家级自然保护区的一部分，其水域及生态系统由新组建的保护区管理机构按照《保护区管理条例》进行管理。其中鱼类作为保护区水生生态系统的重要构成成分，其管护主体和渔政执法的适用法律也存在一定的模糊性。

四、河长制体系下渔政执法的重点及要求

昭通市境内江河自然水体已经基本实现河长制体系覆盖，河长制以及落实到乡、镇一级，部分河段已经完成了村组及社区覆盖。河长制体系的建设对河流水域生态系统保护起到了积极作用，城镇生活污水排放及河流岸线的占用及破坏趋势得到了有效遏制，河流生态系统的保护在地方经济发展中已经占有重要地位。

根据昭通市情以及区域社会发展定位，昭通市渔业管理及渔政执法系统应在以下几方面加强调研和建设，配合河长制体系加强对水生生物及鱼类资源的保护：

一是建立渔政执法、渔业资源管护与河长制体系沟通协调机制，在行政区域河长协调下，明确体系内各职能部门权责。

二是构建快速反应体系，编制应急处置预案，一旦发生河流健康受损事件，在河长制体系内迅速启动预案，根据各职能部门权责及时出警和处置。

三是查明和公布一批辖区内重要的鱼类产卵场所，在有条件的水域及鱼类重要生境划出一定的范围构建“保护小区”或“核心小区”，对鱼类重要生境采取严格的保护措施。

四是参照陆生野生动物“三有动物名录”，建议国家渔业管理行政机构颁布“三有野生鱼类名录”，将有益或有重要生态价值、科学研究价值的鱼类列入保护名录、扩大野生鱼类保护种类范围。

五是加强舆论引导及宣传，引导人民群众要像爱护鸟类及野生动物一样爱护野生鱼类。

六是结合已划定的水产养殖（禁养区、限养区、养殖区）三区功能区划，重点解决辖区内水产养殖布局散、规模小、养殖尾水处理不达标等问题，保障江河支流水域环境质量。

七是渔业管理部门及渔政机构应加强引导和宣传，尤其应加强与乡镇、村组河长的协调，杜绝外来物种及非本地原种子一代幼鱼进入本地江河水域。

八是应进一步探讨西南山区河流渔政取证和执法方式，提升渔政反应能力。