湖北生态公益林绩效评价指标分析及改进建议

袁传武 徐红 张黎 郑京津 徐红梅 汤景明 蔡晟 孙拥康

摘 要： 通过对湖北生态公益林绩效评价指标进行分析，指出其在评价公益林建设质量和资金管理过程中，存在评价指标不全面、部分指标没有细化或量化、指标描述抽象或模糊以及没有采用分级评价方式等问题，针对这些问题提出了改进建议，并采用逻辑分析法对该指标体系进行了重新构建，旨为林业部门公益林绩效评价提供参考和科学依据。

关键词： 生态公益林;绩效评价;指标分析;改進建议;湖北

中图分类号：F326.2 文献标识码：A 文章编号：1004-3020（2019）06-0048-05

Analysis and Suggestion of Ecological Forest Performance Evaluation in Hubei

Yuan Chuanwu（1） Xu Hong（2） Zhang Li（3） Zheng Jingjin（1） Xu Hongmei（1） Tang Jingming（1） Cai Sheng（1） Xun Yongkang（1）

（1.Hubei Academy of Forestry Wuhan 430075;2.Yunyang District Forestry Bureau Shiyan 442500;3.Taiwan Affairs Office of Hubei Provincial Government Wuhan 430071）

Abstract： Based on analysis of performance evaluation indexes of Ecological Forest in Hubei，we pointed out that some aspects of problems in its evaluation of the construction quality and capital management process，for example，in its evaluation of the construction quality and the process of fund management，there not comprehensive evaluation indicators，some indicators no refinement or quantitative，index description abstract or fuzzy and without the use of grading evaluation way，and then，put forwarded some suggestions for solving these problems，and rebuilt the index system by logical analysis，it aims to provide reference and scientific decision-making for government departments.

Key words： ecological forest;performance evaluation;index analysis;improvement suggestion; Hubei province

生态公益林建设对实现森林面积和蓄积双增长，促进森林生态系统健康与稳定，推进生态环境建设具有重要作用。对生态公益林建设质量和资金管理水平进行绩效评价，指标体系是首要和关键步骤，指标体系建立的好坏直接关系到绩效评价的科学性和准确程度。因此在建立绩效评价指标时，要能准确、灵敏地反映生态公益林建设质量和资金使用效率，指标要易于调查、计算简单，还要具有技术和经济上的可行性。同时，绩效评价指标体系要在公益林建设过程中发挥重要作用，还要具有一定的科学性和可操作性。尹峰、李卫忠、钟全林、何莉莉、肖水根、祖建新、王娇、程业森等专家学者[1-8]构建了省、县级生态公益林质量评价指标体系和评价方法以及评价指标体系;张慧东、刘朝学、朱耀敏等专家学者[9-11]对丹东、湖北、福建等地的公益林生态服务及其价值进行了绩效评价。李漪、邹俊明、蔡炯、关宗敏[12-15]进行了公益林监测评估体系的对策研究。以上这些研究对加强公益林建设与管护、提高公益林建设资金使用效率等方面发挥了积极作用。

湖北省林业部门也建立了生态公益林绩效评价指标，但在使用过程中存在评价指标体系不全面，不能很好地反映生态公益林建设质量以及对社会的影响，缺乏社会公众参与性指标以及社会媒体关注性指标等等问题。本文针对以上这些问题，在参考湖北各地公益林建设资料及相关文献的基础上，结合湖北生态公益林建设和管理实际提出了改进建议，对该绩效指标体系进行了重构，旨为林业政府部门生态公益林绩效评价决策提供参考。

1 湖北生態公益林绩效评价指标分析

1.1 绩效评价指标的构成

湖北生态公益林绩效评价指标体系分I级指标2类、II级指标6类、III级指标17类[11]（见表1）。即基于对生态公益林建设和资金管理绩效逻辑分析的基础上，设定了产出和效益I级评价指标;按照财政资金的运动流程分别在资金管理使用环节、项目实施产出效益等环节分别设立了I级评价指标;根据II级指标内容，分别设立III级评价指标进行细化或定性;最后分别设置目标值和完成值对公益林建设和管护状况、资金管理和使用状况、公益林资源状况以及产出效益状况等做出定性描述和数量化评价。

从表1可以看出，湖北生态公益林绩效评价的指标体系，基本涵盖了资金管理与建设成效两个方面内容，即公益林建设项目实施的主要目标，一是进行公益林生态效益资金补偿，二是在区划范围内进行公益林管护。具体包括了公益林建设与保护、组织管理、档案管理、经营管理以及生态、经济、社会效益等产出绩效等内容。

1.2 存在的主要问题

1.2.1 指标体系内容不全面

指标体系不全面，没有对公益林建设和资金管理情况做出全面描述和评价。一是缺少缺乏公益林质量评价指标。原指标只对公益林面积、蓄积等数量进行了评价，没有具体的质量评价指标。而生态效益在相当程度上取决于森林质量，并非简单地等同于森林面积、蓄积。公益林质量主要指林分质量，即林分密度适度、树种多样、林龄结构合理的生态公益林，能够从自然生物特性上形成较好的森林生态系统，从而发挥出最大的森林生态效益和社会效益。因此，质量高的生态公益林并不是简单的面积和蓄积量问题，而是能否构成一个稳定的森林生态系统，满足人们对森林的生态效益和社会效益需求问题。公益林质量对于补偿资金绩效评价是不可缺少的重要指标。因此，生态公益林质量指标主要包括树种组成、群落结构、健康状况、单位面积等。二是缺少公众参与度指标。十八届五中全会指出，公众应实质性参与生态环境保护全过程。在生态文明建设中，公众应该融入其中，而不仅仅做旁观者和评论者，每个人都可以为保护生态环境做点事情。公众参与能为当地及周边生产生活创造良好的生态和生活环境，公众的参与度、权益意识和责任意识，在补偿资金绩效评价中十分重要。公众参与度是公民享有良好生存环境的基本权利，是有效治理生态环境的重要前提和保护生态环境的有效手段。三是缺少媒体关注度指标。媒体关注度是指媒体积极参与项目，体现了一种全新社会价值观的形成。发挥媒体优势，主动引导传播生态文化，让生态环境保护意识深入人心，对推动生态公益林资金补偿项目可持续发展显得十分重要。尤其是主流媒体关注度以及对生态文化传播和公益林资金补偿项目的推动力，使全社会保持对公益林保护生态环境应有的关注度。

1.2.2 指标体系没有细化或量化

指标没有细化或量化，没有从数量、质量、成本和时效等方面进行细化和定量表述，不便于描述公益林建设和资金管理成效。在公益林项目管理指标中，没有从项目决策、项目实施、项目监管、项目完成率等方面进行细化评价，这样无法从成本和时效等方面进行量化或表述。

1.2.3 指标体系表述抽象和模糊

指标表述比较抽象和模糊，没有对产出情况做出具体、全面、系统的描述。经济效益指标没有从农民增收改善生活、促进新农村建设方面;社会效益指标没有从生态环境改善、保护环境意识、及时处理纠纷等方面进行分级评价。使得效益产出指标不全面，表述比较抽象和模糊，不便于全面描述效益成效。

1.2.4 指标体系没有定性分级

原指标没有采用定性的分级形式进行表述。不便于给出不同等级的定义和描述，没有针对每一个评价要素或绩效指标按照给定的等级进行评估，最后再给出总的评价。

2 改进建议

根据湖北生态公益林项目具有特定建设范围和资金使用用途，对于绩效评价指标采用逻辑分析法进行重新构建。其具体思路如下：一是在对绩效评价对象进行逻辑分析的基础上，继续沿用原指标体系中的产出、效果、满意度设定一级绩效评价指标。二是按照财政资金的运动流程分别在项目立项审批环节、资金管理使用环节、项目实施和产出效益等环节分别设立II级评价指标。三是分别设立III级指标进行细化和定性或定量化。四是对应各项指标，分别设定具体目标值和完成值，对公益林管护、资金管理和使用、产出效益以及项目实施等方面做出系统、全面、客观的细致化定性描述和数量化评价。

2.1 指标体系体现全面性和完整性

在构建绩效评价指标体系时，选择公益林建设与保护、公益林质量、公益林数量、生态效益、经济效益、社会效益、项目管理、资金管理、可持续性等方面内容，充分体现了生态公益林绩效评价指标的全面性和完整性，保证生态公益林建设绩效评价结果的真实性和客观性。

2.2 指标体系进行细化和量化

将绩效目标从数量、质量、成本和时效等方面进行细化，尽量进行定量表述，不能进行定量表述的，采用定性的分级分档形式表述。将易于计算、容易取得并且能够在项目管理水平和资金执行效率上很好地反映实际情况内容进行量化处理，使得所构建的指标体系具有较强的可操作性和现实性。即将定量指标与定性指标相结合，全面反映公益林建设项目所产生的社会效益、经济效益、生态效益和可持续性，以及公益林数量、质量等建设成效等内容。

2.3 指标体系结构清晰，层次分明

改进后的指标体系包括产出、效益、服务对象满意度等3个I级指标，下设9个II级指标、26个III级指标。这些指标体系构成衡量公益林补偿资金绩效目标完成程度的全面内容（见表2）[12]。

3 结语

生态公益林作为改善生态环境建设的重要组成部分，其主要功能是为人类提供良好的生存和发展环境，建设质量的高低将直接影响到其功能和效益的发挥。因此，有必要针对生态公益林的管护和资金管理水平进行探讨研究，这样才能保障生态公益林相关工作顺利开展。生态公益林绩效评价是一个重要研究方向，它对建立有效的组织管理机构、做好建设规划、落实补偿资金、保护和建设好公益林、提高公益林生态功能水平具有重要的现实意义。

生态公益林绩效指标是评价生态公益林建设质量和资金管理水平的关键问题，本文从产出、效益和满意度等方面构建了多项评价指标，并对这些指标体系中主要指标及关键因子进行了重构和细化，提出了全面的、科学合理的、可操作的绩效评价指标体系。同时，首次提出了生态公益林项目管理指标，用于衡量生态公益林项目的实施、执行及完成水平。本指标体系为客观评价湖北生态公益林建设质量和成效具有一定的参考价值。

本文提出的生态公益林建设绩效评价体系，其指标体系的选取和量化是在参考湖北各地公益林建设资料及相关文献的基础上，结合湖北生态公益林建设和管理实际状况上进行的，指标体系的合理性及准确度还需要在具体实践中进一步加以验证和完善。开展生态公益林建设绩效评价对于解决长期存在于我省森林资源管理中“重数量、轻质量”的弊端，提高公益林质量管理在林业工作中的比重，改变现有林业落后面貌，全面提高森林经营水平同样具有积极作用。

参 考 文 献

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[3]钟全林，谢利玉，邱水文.生态公益林类型及效益评价指标体系研究[J].江西农业大学学报，1999，21（1）：103-106.

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（责任编辑：郑京津）