农村低保制度执行情况分析

李玉梅 孔祥雨 郭京裕

常言道：三分制度,七分执行。农村低保是兜底防线,是项好制度。低保制度内容很多,而其要义是“户低保金=（低保标准-家庭人均收入）×家庭人数”,核定家庭收入是基础、是关键。笔者在调查中发现,因执行发生了偏离,造成低保户不精准、发放额不精准,滋生攀比,诱发矛盾。究其原因,有主管部门设计问题、地方操作问题,还有基层工作问题。对此需要客观研究,认真解决,把好事办好。

一、存在的三个方面问题

政府（主管部门）以爱民恤民的情怀,争取出台了低保制度,就要严格落实、不折不扣地执行。一方面主管部门不能因为工作难度大、业务量多就选择性执行、变通执行。另一方面监督下级地区和部门正确执行,避免违纪违规操作。有些工作却未做到位。

（一）部门设计问题。向政府争取到政策后,基础是核定家庭收入,核定工作要自下而上完成、汇总,像核定职工工资一样精准发放,一户一案、一户一情,该发的不少一人、不少一分,不该发的不多一人、不多一分,既不能少也不能多。而主管部门为了减少审核业务量、降低审核难度,以及资金筹集难度,未按制度的初衷贯彻,而是作了变通处理,自上而下进行布置。主要体现在三方面。一是分名额。即全县统一比率,依据各乡、村人口总数计算分配低保名额。表面上是均衡推动,没空白没死角,措施硬有魄力,却有悖于低保制度。一方面乡镇、村庄区位条件、发展水平不同,同比率分配名额,显然与现实不符。低保标准以县为单位、由市级核定,县乡驻地村与偏远村、发达村与欠发达村比率怎能相同呢？另一方面按比例分配名额,必然出现少发或者多放的情况。财政紧张或者上级要求松,就少发、该发的不发;财政宽裕或者上级要求紧,就多发、不该发的乱发。二是分等次。即将低保户分为三、四个贫困等次,并赋予相应补助额。例如某县将低保户分为上中下三个等次,月人均发放标准为：上120元,中110元,下100元。而根据低保制度,应按低保标准与人均收入的差额据实发放。分等次相当于变相搞平均,也会出现少发或者多发的情况,以及随意降低或提高发放标准的问题。三是全包揽。村委至少有土地等资产和收入,有的村还很富裕,村委也有对低保户救助的责任和义务,低保初始,村委普遍负担一定比例（约40%）。由于有的村委筹资难、兑付迟,主管部门便游说政府逐年提高财政负担率,直到财政全负担,美曰“吃皇粮”。不分具体情况,村委该承担的全部改由财政包揽无道理、低保户吃皇粮不是什么好主意,财政多花了钱,还将村委变成旁观者,解除了村委的义务,削弱了村委的责任和审核能力。相比较,财政替企业发工资属违规,财政随意替村委拿钱同样不妥。

（二）地方操作问题。像财政发放工资,低保金也要严格标准和程序,认真执行即可。多发与少发同样违规,多发的应予收回、追责。过犹不及！个别领导则被奉承、欲望遮住了眼睛,犯糊涂,比占比、比标准、比增幅,相互攀比增长,以显示对农民的感情、对低保的重视、对上级的态度,以及工作魄力和工作业绩。一是比占比。即低保补助人数占乡村总人口的比率。低保户本是通过计算认定的,占比是最后汇总的结果,不是事前人为设定的。人为压减占比,就不能做到应保尽保,出现漏发;人为提高比例,就扩大了范围,纳入也不该补助的户。这种思想必然导致形式主义、官僚主义,也是产生权利保、人情保、关系保以及暗箱操作的祸根。例如某区委书记在全区大会上谈起对低保户的感情,一时激动,强调对低保投入再多也值得、也不算多,临时提议将低保占比提高两个百分点,这是什么论调！二是比标准。即月人均发放标准。低保金依据“低保标准-家庭人均收入”的差额据实发放,有多少算多少,即使核定的不十分准确,也不存在等次、统一的发放标准问题。随着收入、物价等因素提高的只是低保标准,而非发放标准。个别领导把低保看成是自己的恩赐,当作自己的权力而不是政府职责。一方面擅自提高发放标准,例如临时动议将当年的发放标准提高10元/人月;另一方面,擅自用财政资金增加新发放项目、送温暖,例如曾有地方给低保户“送年饭”、海参鲍鱼随便点。这样,一部分人受益了、却产生了新的不平衡。三是比增幅。有的地区比低保的财政投入增长、比财政投入占总投入的比重。如上所言,据实发放即可,比投入、比增幅,必然出现超范围、多发放的问题。一方面违背制度,破坏正常的低保制度;另一方面,财政支出,攀比增加,总有不堪重负的那一天。正如《道德经》所言：“少则得、多则惑”;“将欲歙之,必固张之”。如果无法持续,最终低保户和政府都会受伤害。

（三）基层工作问题。从上向下看,低保户数多、情况杂、难度大;从下往上看,低保很简单、单纯,并不复杂。因为低保以村为基本单位,关键是审核家庭收入,具体到一个村、一个户就很容易。多数村不足千人,例如某县1063个村,逾80%的不足千人。村民出生后长期成长和生活劳动在一起,户数少、空间小、时间长,每户的收支和财产、贫富原因、增收潜力、支出需求以及为人处事、脾气禀性、邻里和社会关系,村民之间和村干部都知根知底。若村干部没私心,用心用力核定,能像学生成绩单一样,将申报户按家庭人均收入从低到高排列出来。换言之,只要落实好村支书第一责任人的责任,严明程序,严肃纪律,就能正确核定家庭收入,精准认定低保户和发放额,能得到村民的接受和承认。基层工作主要问题有二：一是县乡不信赖、不依靠村级组织。县乡直接成立审核小组,走门串户,对低保户进行审核认定,还自认为接地气、入基层、摸实情,村干部成了旁观者,没了责任、也没了积极性。县乡政府出钱出力还诱发矛盾,摁下葫芦起来瓢,在麻烦中越陷越深。二是村级责任落实不到位。由于对村级组织,特别是对村支书的责任落实不到位,村支书的意识不强、责任缺失,加之监管缺失,导致人情保、关系保、权力保等违规违纪现象发生。

二、严肃低保制度的探讨

大道至简！“户低保金=（低保标准-家庭人均收入）×家庭人数”。关键是审核家庭收入。低保由村级核定,提请乡级复核,报县级备案（批准）,据实发放,本无名额、等次和占比、增幅之说。不得选择性执行、变通执行。

（一）分清工作责任。既要为低保户负责,即该发的不少发一人、不少发一分,不能因为工作原因让一个居民挨饿受冻;也要对国家负责,因为财政资金是全体公民的。要严肃制度,尽心尽责,担当作为,不能拈轻怕重,当老好人。同时,明确各环节的审核责任,特别是村支书第一责任人的责任,县乡不能越俎代庖,避免有了成绩相互争、出了纰漏相互推。村级要尽到审核之责,乡级要尽到监管之责,县级要尽到统管之责,各司其职,明明白白做事。

（二）分清资金责任。一方面,政府、村委如何分担要合理,不可动辄“吃皇粮”、让财政兜底。村委该承担而无力承担的,村委依法申请,民政依法审核,财政依法补助,桥归桥路归路,财政、民政、村庄都要明白其中的道理,明明白白花钱。财政不能被人卖了还乐滋滋地替人数钱！另一方面要树立正确的政绩观、价值观,踏踏实实做事,正确执行预算,依法依规花钱,不能违反制度比占比、比标准、比增幅,枉花财政资金。